Con la aprobación en 2012 de la Ley 113 del Sistema Tributario, y su puesta en vigor a inicios de 2013, comienza un proceso de organización financiera y fiscal que abarca desde la población hasta las instituciones. La profesora Saira Pons, especialista del Centro de Estudios de la Economía Cubana, profundiza respecto a estos temas de actualidad en materia de impuestos.
ES: La ley tributaria fue una de las primeras en aplicarse, en el contexto de transformaciones que vive el país ¿Para usted este fue un momento oportuno?
SP: Creo que sí. El desarrollo de los sistemas tributarios en cualquier sociedad depende de cómo se distribuye la propiedad. En el caso de Cuba, el predominio de la propiedad estatal y la administración centralizada de los recursos mediante la planificación, habían otorgado al sistema tributario un papel secundario. Como mecanismo de financiamiento del Estado, perdía importancia ante la posibilidad de captar también las utilidades después de impuestos y los diferenciales de precios. Por otro lado, al no estar extendidas las relaciones de mercado, no tenía sentido como instrumento regulador del comportamiento de empresas y ciudadanos.
Cuando empieza la expansión del sector no estatal y las nuevas formas de gestión de la propiedad, el Estado pierde capacidad para controlar directamente estos recursos. Se crea una mayor incertidumbre en torno a los ingresos presupuestarios y a los mecanismos de regulación. Es entonces cuando se precisa fortalecer el sistema tributario. Podría decirse que es una condición para permitir el desarrollo de las formas no estatales.
ES: ¿Cómo podemos evaluar la puesta en marcha de la ley hasta ahora?
SP: Siempre hay cosas que se podrían hacer mejor, pero la manera en que se ha implementado la ley responde a las condiciones de partida. En primer lugar, había muy poco desarrollo de las instituciones y la cultura tributaria. Eso hace que la aplicación deba ser gradual, para ir ganando en experiencia, que permita después adentrarse en elementos más complejos; y además se procura que el régimen sea lo más sencillo posible.
Otra ventaja es su carácter flexible: existe la posibilidad de actualizar y corregir las tasas todos los años, mediante la Ley Anual del Presupuesto, algo que se ha hecho también mediante resoluciones del Ministerio de Finanzas y Precios. Claro, todavía es insuficiente, sobre todo los cuentapropistas tiene grandes insatisfacciones con el diseño de la ley, y eso se demuestra en los altos grados de evasión que están presentando. En este caso la normativa se ha ido acomodando poco a poco, pero quizás aún la velocidad de esas correcciones es insuficiente.
Toda legislación de este tipo implica una contraparte en control y penalización ante irregularidades ¿Cómo se comporta este fenómeno? ¿Cuán benévolas o rigurosas pueden ser las sanciones?
Me voy a referir al sector no estatal. En Cuba existen pocos mecanismos para verificar si alguien está declarando –o no– el 100 por ciento de sus ingresos. En primer lugar, no se cruza la información. No se permite que los cuentapropistas deduzcan todos sus gastos y, por ende, no declaran lo que pueden haber comprado a otro cuentapropista, cooperativa o empresa estatal.
Así se pierde una fuente de información. Por otro lado las personas utilizan efectivo, y existen pocos registros electrónicos de sus transacciones. No se utilizan tarjetas de débito o crédito que al menos permitan monitorear el nivel de gastos y hacer estimaciones sobre los ingresos.
También sucede que este tipo de contribuyente todavía es muy pequeño, su aporte a los ingresos del Estado representa apenas el 4 por ciento; y muchas veces el costo de verificar su declaración es superior a lo que pueda evadir.
Durante 2013 se hicieron estudios, sobre todo entre los taxis (boteros) y las cafeterías. A partir de ahí se infirió cuáles eran las ganancias que estaban teniendo, y en función de esos estimados se aplicaron multas. El problema es que fueron homogéneas para un grupo importante de contribuyentes, y eso creó malestar, por considerarse injusto. En estos casos siempre hay quien cumple con las estimaciones y quien no.
También se verificó el 30 por ciento de las declaraciones, y de ahí se calcula una deuda estimada por subdeclaración de 130 millones de pesos, según aseguraron recientemente funcionarios de la ONAT. De estos, 75 millones fueron cobrados en 2013, y el resto fue aplazado con un 1 por ciento de interés, lo que muestra cierta flexibilidad. Se ha reiterado que en estos momentos la función fundamental de la ONAT es educativa.
Las multas se establecen en porcentajes o cuantías fijas. En el primer caso tienen un límite máximo del 30 por ciento del principal adeudado y en el segundo caso de 10 mil pesos. También se considera la retirada temporal o definitiva de la licencia. Un último recurso que establece la ley es el embargo de los bienes y derechos de propiedad. Desde 2012 han sido procesados 77 casos por delito de evasión fiscal.
ES: ¿Cuáles otros obstáculos encuentra la ley a la hora de ponerse en funcionamiento?
SP: El poco desarrollo de las instituciones tributarias, y cuando me refiero a instituciones lo digo en sentido amplio: político, legislativo, administrativo, cultural. A nivel de contribuyentes hay poco dominio de los temas impositivos, y lo peor no es el desconocimiento acerca de cuánto tienen que pagar, cuándo y cómo, sino que no comprenden por qué tienen que entregar este tributo al Estado. Ellos no perciben que esto les beneficie en nada, y ahí es donde hay que avanzar más. Las claves para reforzar el pacto fiscal son una mayor participación y transparencia, así como elevar la calidad del gasto público.
La Ley tributaria no se llegó a discutir ampliamente con la población, como ocurrió con la Ley de Seguridad Social y el Código de Trabajo. Y el debate no es simplemente para la aprobación, tiene que irse repitiendo, en consultas populares, estudios sobre las condiciones reales de los contribuyentes, que permitan ir adecuando la ley.
Además, la administración tributaria sufre las limitaciones comunes de las entidades públicas: problemas con la fuerza de trabajo, en cuanto a cantidad de personas, motivación y destreza, condiciones de trabajo, informatización.
ES: ¿Cómo podemos definir la cultura tributaria? ¿Qué papel usted le otorga?
SP: Tiene un papel fundamental. Como había mencionado, no solo es el hecho de que la gente sepa cuáles son sus obligaciones y cómo estas afectan sus finanzas, sino además radica en conocer el significado de esta contribución: que constituye una obligación de todo ciudadano y otorga determinados derechos. Se trata de un pacto de mutuas obligaciones. Diversos estudios en el mundo han demostrado que ello influye significativamente en el nivel de recaudación.
Claro, en nuestro caso la poca cultura tributaria no solo afecta a los contribuyentes, sino también a los integrantes de la administración tributaria, e inevitablemente a los que diseñan las políticas y leyes. En todos los casos se cuenta con poca experiencia, por razones obvias. Incluso en la academia hay un vacío teórico importante, también por falta de información pública y estudios basados en encuestas, que son muy difíciles de realizar por la cantidad de aprobaciones que se requieren.
ES: ¿Se pueden implementar, o serían necesarios, mecanismos de transparencia para que las personas tengan mayor certidumbre o conocimiento acerca de qué se hace con ese dinero?
SP: Sí, son necesarios y se pueden implementar. No solo mecanismos para una mayor transparencia sino además para una mayor participación, lo cual refuerza el compromiso de las personas. Para ello hay que considerar dos niveles: la localidad, que es a donde va parte importante de la recaudación proveniente del sector no estatal; y el nivel del gobierno.
El territorio da más posibilidades de participación directa. Por ejemplo, en muchos lugares se implementan los presupuestos participativos: con un porcentaje determinado de las ganancias locales, se llevan a cabo proyectos que las mismas personas proponen. Internet facilita esto, porque el gobierno local tiene una página donde la gente sube propuestas, y el proyecto más votado es el que se financia. Eso está muy extendido en América Latina.
Hay algunas variantes de este tipo que se podrían evaluar para que los contribuyentes se sientan más comprometidos a pagar. Es esencial sentir que de alguna forma participan en el manejo de las finanzas públicas, que tienen voz en la forma en que se gastan sus tributos.
A nivel de gobierno la participación puede ser más compleja, pero entonces se debe reforzar la transparencia y buscar la aprobación de la gente. Aún son insuficientes los reportes televisivos y las declaraciones escritas que aborden el tema de las finanzas públicas. De igual forma, si existe satisfacción con los servicios públicos puede haber mayores incentivos para contribuir.
ES: A partir de la contribución territorial para el desarrollo local, ¿es previsible que las administraciones municipales se conviertan en actores económicos más proactivos, con mayor iniciativa?
SP: Sí, pero hay una diferencia entre la descentralización financiera, sobre todo en términos de pesos cubanos, y la descentralización real. Con esta contribución, es probable que los gobiernos locales encuentren que tienen una disposición de liquidez en moneda nacional para utilizar en determinadas cosas.
Sin embargo, ellos no siempre pueden acudir con ese dinero en pesos a un mercado donde adquieran divisas, e importar lo que necesitan. Esto se somete a los Certificados de Liquidez (CL), que se asignan de forma discrecional en todo el país. Entonces, a efectos reales, es como si no pudieran emplear este dinero en lo que les interese. Está el problema de la conversión, y además para hacer inversiones, estas deben incluirse en el plan de la economía nacional y ser aprobadas. Necesitan que el Estado cree una serie de condiciones para que esas inversiones se lleven a cabo.
Según vaya evolucionando el sector no estatal, tal vez los gobiernos municipales puedan adquirir determinados servicios entre los cuentapropistas y las cooperativas, pero actualmente aún dependen del Estado para efectuar un gasto o una inversión con este dinero.
ES: La ley especifica que los impuestos se destinan a salud, cultura, deporte, asistencia social, educación… Parece haber un cambio de concepto, de servicios que se concebían como plenamente subsidiados, a hablar ahora de contribución ciudadana en estas áreas…
SP: El Estado per se no genera valor, siempre los recursos que maneja un gobierno salen del trabajo de la gente, de lo que las personas sean capaces de aportar. Eso se puede captar de forma explícita, mediante impuestos; o de forma implícita, a partir de menores salarios, mayores precios… Ciertamente, el cambio está ahí: hacer explícito el aporte que siempre han hecho los ciudadanos. Me parece que es algo positivo.
ES: ¿Cómo quedarían entonces las empresas estatales?
SP: Anteriormente las empresas estatales cumplían con sus impuestos, y luego les quedaba una utilidad neta, que el Estado podía tomar en 100 por ciento, por concepto de rendimiento de la inversión estatal. Se ha dicho que para 2014 habrá un límite a esa entrega.
Todas las empresas dispondrán de hasta un 50 por ciento de sus utilidades después de impuestos, para realizar determinados gastos, que incluyen la remuneración por resultados a los trabajadores, investigación y desarrollo (I+D), capacitación, amortización de créditos, aumento del capital de trabajo, inversiones aprobadas y fondo de compensación. La instancia de aprobación ya no son los ministerios, sino las Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE).
Asimismo, una vez saldados sus compromisos contractuales con el Estado, en cuanto a provisión de bienes y servicios, el excedente que logren obtener pueden venderlo en mercados mayoristas, a precios de oferta y demanda. La combinación de esos mecanismos puede corregir los incentivos de las empresas, pues tendrán estímulos para ser más eficientes y aumentar sus ingresos.
Si bien esto es positivo, a corto plazo significará un impacto negativo en las finanzas del Estado. En 2014 se va a dejar de ingresar en el presupuesto estatal, como mínimo, 1000 millones de pesos, según declaraciones del Ministerio de Finanzas y Precios. Por eso también se combina con la decisión de disminuir los subsidios a las empresas que tengan pérdidas y tomar decisiones respecto a las que continúen así durante dos años. Se ha hablado de fusión, redimensionamiento o incluso cierre de algunas organizaciones. Esto es fundamental para avanzar hacia un sistema más eficiente.
ES: ¿Cuáles serían las expectativas en materia tributaria con respecto a la nueva Ley de inversión extranjera?
SP: En la Zona Especial de Desarrollo del Mariel (ZEDM) se han otorgado incentivos fiscales muy especiales, hay grandes exenciones y beneficios que evidencian la intención real del Estado de atraer capital foráneo, al menos allí. Podría esperarse que se haga una revisión del régimen actual, y que este tipo de ventajas se extendiera a la inversión extranjera fuera de Mariel.
Eso es lo que esperan muchos inversionistas, que por demás consideran injusto, de cierta forma, un trato diferenciado y menos favorable para aquellas empresas que han estado durante años en Cuba, contribuyendo a la exportación, la sustitución de importaciones, la renovación tecnológica y la generación de empleos, o que simplemente están interesadas en participar en otras áreas geográficas necesitadas también de inversión.
La tendencia actual en el mundo es otorgar incentivos fiscales a comportamientos específicos, como la inversión en I+D, la utilización de tecnologías limpias, o la exportación. Cada vez es menos frecuente establecer regímenes especiales en función del tipo de propiedad u otro, que genere desbalances a la hora de competir.
Aparte de ello, es necesario crear espacios a los cuales los inversionistas extranjeros puedan acudir para orientarse sobre sus obligaciones tributarias. Desde que salió la Ley 113, con algunos cambios que les competen a ellos, han manifestado gran incertidumbre y han quedado a la espera de nuevas resoluciones que aclaren determinados puntos en sus obligaciones.