En el proceso transicional que vive Cuba, a partir de las políticas de “actualización” del modelo económico impulsadas por el gobierno, una de las esferas de mayor dinamismo ha sido en los últimos años, la actividad legislativa. Nuevas normas han sobrevenido para consagrar aspiraciones populares que fueron retrasadas durante años: ventajas en el usufructo de la tierra, el trabajo por cuenta propia, los derechos de compraventa de inmuebles y autos, los derechos migratorios o las posibilidades de inversión extranjera.
Quedan pendientes muchas nuevas normas, la actualización de otras y la reducción de prohibiciones. Por solo listar algunas, están pendientes una Ley de Cine, pujada por el sector y aún sin respuesta; una Ley de Comunicación o Ley de Prensa, de la que no se sabe nada; un Código de Familia que espera durante años y que incluiría entre otros aspectos el reconocimiento de parejas constituidas por personas del mismo sexo; una Ley de Telecomunicaciones anunciada y todavía ausente; una nueva Ley Electoral que debería llegar antes de las próximas elecciones de diputados…
Pero el curso y profundidad de esta dinámica jurídica dependerá, en un nivel muy alto, de cómo se comporte el proceso legislativo en sí mismo: qué tan democrático resulte y hasta dónde propicie la participación ciudadana o se fundamenta en ella. Michel Fernández, abogado y profesor de Filosofía del Derecho en la Universidad de La Habana, tiene entre sus preocupaciones, como jurista, la creación actual del Derecho en Cuba. En nuestra conversación abordamos aspectos controversiales de la iniciativa legislativa en el país y el estatus actual de esa actividad.
“El problema del proceso de creación de las leyes es que los ciudadanos tengan conocimiento de las leyes que se están haciendo, desde el mismo momento que surge la necesidad de un órgano de gobierno o institución de promover una nueva ley. ¿Para qué? Para que desde el mismo inicio que surge la idea los interesados o afectados por la propuesta puedan participar en su creación y discusión: los campesinos si se regulará el uso de la tierra, si algo relacionado con la creación artística, los artistas. En fin, que todas las personas puedan participar. Eso hace que se democratice el proceso y se logren mejores resultados porque cuando la persona participa en la creación de la norma no siente que alguien vino y le impuso la norma, y se logra algo que no existe en Cuba, que es que el Derecho se realice naturalmente. Lo más importante del Derecho no es la norma jurídica sino su realización en la vida práctica. La mejor forma de realizar el Derecho es cuando no hay conflicto. Lo otro es disfuncional, cuando hay problema es que intervienen los tribunales.
“Si uno participó en el proceso de creación de la norma de la que es destinatario, la aprobó, se siente más identificado y la conoce. Conocerla es fundamental porque aunque es un principio que el desconocimiento de la norma no exime de su cumplimiento, no conocerla lleva a que se violen regulaciones sin mala fe, sencillamente porque no se conoce. En un aparato normativo hipertrofiado como el que tenemos, con muchas normas que regulan hasta las cosas más inimaginables, la gente no puede conocerlo todo y por tanto se incumplen. Y por otra parte es esencial darle mayor publicidad a los procesos de creación de las leyes.”
Algunos creen que en Cuba ha existido una deficiente actividad legislativa. Pero en los últimos dos o tres años ese proceso parece haberse acelerado.
Hay un proceso que se está haciendo de una forma muy rápida, porque hay una gran producción legislativa en la llamada actualización del modelo económico. Para la implementación de los Lineamientos se crean grupos de trabajo, que son grupos de expertos, cerrados, donde la información no es pública. Ellos son quienes hacen todos los diagnósticos de los sectores, hacen las propuestas de políticas y luego proponen las normas jurídicas. Esas normas jurídicas no son de dominio público ni siquiera en su fase de proyecto por las personas que deberán cumplirlas luego. Nada más se conocen una vez aprobadas…
¿Cómo debería ocurrir?
El referéndum es una cosa excepcional. Pero si se va a regular algo relacionado con la política educacional o científica, esos sectores específicos deberían participar, no solo en la discusión del proyecto de la norma, sino desde mucho antes, desde el proceso de generación de la política.
Cuando tú participas vas legitimando por todos los momentos y vas teniendo más criterios. Nunca se debería obviar el criterio de nadie, por singular que sea el sujeto, porque a lo mejor ese es el que nunca hemos tenido. No se puede limitar el debate en base a que estas son las personas que tienen el conocimiento o los designados por su organización.
En Cuba hace años se usa una frase como argumento para no convocar a la participación y yo la considero errada: “esto no se da a conocer para no generar expectativas”. No importa, hazlo desde el principio y verás qué provechoso puede ser el proceso. Al final puede quedar algo más enjundioso gracias a la participación de los que saben. Es importante el conocimiento técnico-jurídico, pero es más importante la participación de los técnicos de la actividad específica. Hay mecanismos para poder realizar con eficiencia esos debates públicos.
¿Cuáles son los obstáculos que tiene el proceso de creación legislativa en Cuba para convertirse en procesos participativos?
Lo primero es la decisión política de qué se lleva a discusión o no. Por ejemplo, el Código de Trabajo llevó una discusión amplia. Pero hay otro proceso que está marcado por el sentido de la urgencia de que salgan las normas más rápido para poderlas implementar. Se piensa que la participación demorará o retardará el proceso, y eso es una visión burocrática. La burocracia ve la participación como un problema. Si más gente participa en el proceso tienen que dar más argumentos, dedicarle más tiempo, trabajar más, y la burocracia tiende a impedir los procesos de participación.
¿Cuántas leyes se estarían “cocinando” ahora mismo en este estatus semisecreto?
Muchas. He oído del proyecto de ley del Agua, que no es público. También se habla de una nueva ley que modifique el Código Penal, Ley de Policía, Ley electoral…¡es tan difícil saber lo que hay y lo que no hay! Yo he oído que se está trabajando en el proyecto de nueva Constitución, pero no puedo decir hasta qué punto está avanzado. En Cuba tenemos experiencia de la creación de la Constitución del 1976.
Hay muchas formas de elaborar una Constitución. Funciona muchas veces presentar proyectos modelos, que den las líneas fundamentales. Lo que nunca debe ser es que los procesos sean secretos o limitados a un grupo de personas, y mucho menos si es un proyecto constitucional, en un país socialista que lo que potencia es la participación. Un proceso como ese y todos los planes legislativos deberían ser completamente públicos.
Si no se está legislando aspectos del secreto estatal, sino por el contrario aspectos que tocan la vida diaria de todos los ciudadanos, hay que respetar el derecho de las personas de estar informados y participar.
¿Preparar legislaciones en secreto es una falta contra la ley?
No. A mí lo que me parece es que hacer esto de esta forma va contra principios éticos de la Revolución, que es el principio de la responsabilidad de los funcionarios frente al pueblo. Aunque de todas formas es interesante saber que no tenemos para las normas de menor jerarquía (decretos y resoluciones) las que en muchas ocasiones dicen de verdad cómo va a funcionar el sistema jurídico del país, una norma que diga cómo se deben elaborar esas normas menores. Hay procedimientos para que circulen entre organismos los proyectos, pero no está escrito una norma que impida lo que pasa hoy: que por la urgencia y las necesidades se aprueban normas jurídicas sin tener los criterios de la administración o de otros ministerios que serán afectados, que se enteran de la norma cuando aparecen en la Gaceta Oficial. Eso es indisciplina de la Administración. Y conozco casos concretos en los años recientes, sobre todo las relacionadas con el trabajo por cuenta propia.
¿No fue un ejemplo de esto el “des-cartazo” sobre la venta de carros?
Ese es un tema sensible para mi. Yo fui uno de los afectados, tenía una carta para comprar mi carro, una carta con un número y esperaba ansiosamente. Mi opinión personal, que hice pública, es que eso fue un acto inconstitucional e inmoral. Fue ir contra derechos ya adquiridos de las personas, se legisló retroactivamente. Y en Cuba la Constitución impide legislar retroactivamente, excepto en lo penal, cuando es favorable a la persona y este caso, evidentemente, no fue favorable a las personas.
¿Y esa queja ha tenido canalización?
Hablamos de demandar judicialmente al Consejo de Ministros, pero no lo llegamos a hacer. Es una falencia nuestra, porque hay mecanismos legales para hacer valer nuestro derecho, pero no lo usamos.
¿Qué tiene que hacer un ciudadano común para impulsar una ley?
Lo primero que tiene que pensar el ciudadano es que siempre puede hacer algo, porque tiene que sentirse el soberano. En Cuba hay mecanismos indirectos para impulsar una legislación: el ciudadano se dirige a su representante en la Asamblea Nacional (que aunque la persona no lo sienta como tal, tiene un diputado electo por su zona) y los delegados de circunscripción, quienes tienen facultad para presentar iniciativas legislativas a nivel nacional o local. Pero además está la posibilidad de la iniciativa legislativa popular, que necesita 10 mil firmas notariadas (con una declaración jurada ante notario) más otros requisitos para presentar un proyecto de ley.
Hay determinados temas que podrían ser impulsados por sectores específicos para aprobar leyes, pero también se puede usar para derogar leyes que hayan caído en desuso. El problema está en el funcionamiento de la Asamblea Nacional, porque ese órgano no está preparado para enfrentar el proceso de iniciativa legislativa popular, porque tiene períodos de sesiones muy cortos, con un plan legislativo ya determinado, y una iniciativa de este tipo introduciría un ruido en el sistema.
Cualquier cambio en la Asamblea Nacional, de esos que circulan a nivel de rumor -disminución del número de diputados, su profesionalización, etc.- requiere un cambio constitucional, y ese sería un buen momento para incorporarle más elementos participativos.
Nuestra Constitución tiene 40 años y el constitucionalismo se ha desarrollado aceleradamente sobre todo en nuestra región. No hay que inventar mecanismos de participación, podemos beber sin ningún tipo de temor en proyectos como los de Venezuela, Ecuador, Bolivia e incorporarlos en un proyecto político que tienda a la búsqueda de un socialismo participativo y democrático. Esa es la oportunidad para darle mucho más poder al pueblo de participar directamente en los procesos de creación y aprobación de las leyes. Para mí no es importante la cantidad de diputados o si son profesionales o no; eso no define si el sistema es más o menos democrático. La democracia se determina cuando tú puedes decidir por ti mismo en las cuestiones más importantes.
Muchas veces tampoco se mencionan los mecanismos de descentralización: hay que descentralizar el ejercicio del poder del Estado, darle más poder al municipio, donde el ciudadano pueda influir más en las decisiones y entonces tendrá más poder.
En un escenario de tanta dispersión legislativa, ¿el punto de inflexión podría ser el nuevo diseño constitucional?
Para mí ha faltado en estos últimos años una visión sistémica del Derecho. El Derecho no responde a voluntarismos políticos, porque esas decisiones crean contradicciones que hacen que el sistema no sea coherente. El Derecho es una ciencia y como ciencia debe ser tratado. Para las personas no puede ser un problema. La gente ve ir a un abogado o a un notario como un problema, y eso no puede ser así.
Todos coincidimos en que es necesario un nuevo texto constitucional, pero para mí lo que es más importante es que ese ejercicio tiene que ser construido por nosotros los cubanos. Mecanismos de participación hay muchísimos: desde la convocatoria a una asamblea constituyente hasta la posibilidad de la Asamblea Nacional de ser un órgano constituyente (pueden reformar la constitución) y hay formas de presentarle los proyectos al pueblo para que los discuta. Están en las funciones de la Asamblea Nacional la posibilidad de democratizar el proceso de creación de la nueva Constitución hasta los límites más avanzados.
Hay mecanismos que pasan por Internet, crear proyectos digitales, o la clásica reunión en el barrio o el centro de trabajo. Pero lo fundamental es que la gente no sienta que la participación es del tipo “decir lo que creo para que otro decida por mí”, sino que sea una participación efectiva y real, que mi criterio va a ser tenido en cuenta.
El pueblo cubano está preparado para la participación.
Con la Constitución que se tiene hoy es posible crear un mejor Derecho en Cuba. Hay muchas potencialidades de la Constitución del 76 reformada en el 92, que no se han desarrollado. Hay muchos elementos como la descentralización de las toma de decisiones políticas, las regulaciones de ciertos derechos por los cuales se condena al gobierno cubano (derecho de palabra, de libertad de asociación…) que no tienen una ley que los regule. La Constitución decía que se iban a regular en la ley, y esa ley no ha aparecido.
También hay potencialidades muy importante desde el punto de vista de la participación de los trabajadores en las decisiones económicas. La Constitución afirma que los planes se discuten con los trabajadores y ellos son los que aprueban y participan en la gestión económica, pero no ha habido una forma de hacerlo legal y efectivo, más allá de elementos formales de reuniones donde todos levantan la mano.
No es necesario hacer un texto nuevo, pero si vas a hacer un texto nuevo no pierdas la oportunidad de hacerlo con lo más avanzado del mundo. Con el Código del Trabajo se perdió la oportunidad de introducir elementos muy avanzados en el derecho laboral (progresividad de los derechos laborales, temas de géneros..) del mundo, que fueron propuestos por los trabajadores, pero no pasaron el tamiz de la Comisión que aprobó el proyecto presentado a la Asamblea.