En la primera parte de este texto, presenté un breve panorama sobre la historia de la forma de gobierno cubana en las Constituciones de 1901 y 1940, y un también escueto esbozo de la discusión entre parlamentarismo y presidencialismo. Llegados aquí, me detengo ahora en la forma de gobierno vigente, bajo la cual se regulará el nuevo Presidente de Cuba. Por fin, ¿qué poderes tendrá el nuevo Presidente del Consejo de Estado y de Ministros que será electo el próximo abril?
En Cuba, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) está definida como el “órgano supremo del poder del Estado”. Tiene al mismo tiempo poderes ejecutivos, legislativos y constituyentes. Las funciones de Estado y Gobierno se separan en el nivel institucional superior, donde existe el Consejo de Estado (órgano estatal elegido) y el Consejo de Ministros (órgano gubernamental designado).
En las provincias y municipios la regulación constitucional no hace esa diferencia, y establece que las respectivas asambleas ejercen al mismo tiempo funciones de Estado y de Gobierno, estas últimas a través de los Consejos de Administración. De ese modo, el presidente de la Asamblea provincial o municipal es a su vez presidente del Consejo de Administración respectivo.(1)
La Constitución protegió el nuevo marco institucional (1976) a través de varios recursos que limitan la actuación del Ejecutivo sobre la Asamblea: no tiene facultad para disolver la ANPP, no puede vetar las leyes que esta aprueba, impuso una dirección colegiada al Consejo de Estado, órgano que la representa entre períodos de sesiones, y estableció el sistema de los Órganos Locales del Poder Popular como instrumento para la descentralización del ejercicio de gobierno.
En tal diseño, la jefatura del Estado corresponde al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, que han de ser, según el texto constitucional, la misma persona.
La forma de gobierno y el liderazgo de Fidel Castro
El sistema fue modelado a la medida del liderazgo y la legitimidad histórica de Fidel Castro. En más de un sentido resultó una formalización de los poderes que tenía el Gobierno Provisional Revolucionario (1959-1976). Sin embargo, existe un hecho poco conocido alrededor de la ocupación obligatoria de ambos cargos por la misma persona.
Un acuerdo conjunto del Consejo de Ministros y del Buró Político del Partido Comunista de Cuba (de 22 de octubre de 1974), que instruía a la Comisión Redactora del Anteproyecto de Constitución de 1976, sugería que “En cuanto a los órganos máximos de poder estatal debe preverse la creación de una Asamblea Nacional de Delegados del Pueblo o, simplemente, Asamblea Nacional, como órgano supremo del Poder Estatal y estudiarse la forma, integración y contenido del órgano elegido por esa Asamblea Nacional para actuar, por delegación de ésta, en los períodos comprendidos entre una y otra de sus reuniones.
Este órgano pudiera ser una Presidencia, Consejo de Estado, Comisión Permanente o Comité Ejecutivo, el Presidente del cual sería el Representante de la República, de acuerdo con el Derecho Internacional, o sea, el Jefe del Estado. (…) También debe establecer la Constitución el Consejo de Ministros, máximo órgano Ejecutivo y Administrativo, como Gobierno de la Nación, el Presidente o Primer Ministro del cual sería el Jefe de Gobierno.”
Julio Fernández Bulté siempre aseguró que, según el diseño institucional, el Presidente de la ANPP, al ser el máximo órgano de Estado, debía ser el Presidente del país. El acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, firmado por Celia Sánchez Manduley, contiene el núcleo de la práctica seguida desde entonces hasta ahora: si bien la Constitución no lo especifica, se ha considerado siempre como Presidente del país al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros.
Sin embargo, el otro punto tratado en el Acuerdo es significativo: no establecía la obligación de que ambos puestos fueran ejercidos por la misma persona. No obstante, la redacción final de la Constitución incorporó ese contenido.
Consejos de Estado y de Ministros, ¿una misma persona para siempre?
Luego, el próximo Presidente cubano mantendrá ese perfil: será Presidente del país en tanto presidente de los Consejos de Estado y de Ministros. No son escasas en contenido ambas funciones, pero más que su cantidad, la fusión comporta dos problemas mayores: la concentración de poder y la confusión entre política y administración, o, en otras palabras, entre soberanía y gobierno.
Una lectura cubana, mal informada en la teoría y en la historia de este asunto, encuentra el demonio del “liberalismo” en la pretensión de separar Estado y Gobierno, pues cree que ello equivale a convocar por la trastienda la idea de la “tripartición de poderes”.
El derecho público romano, por ejemplo, no conoció la idea de tripartición, pero no confundió el poder con su representación. La función de Estado es representativa, mientras que la de gobierno es administrativa.
Es algo fácil de entender para quien lo quiera entender: el primero dispone, el segundo ejecuta. En otras palabras, se trata de la relación entre principal y agente. Hay cuestiones muy importantes de construcción de voluntad popular y de control de la actividad de gobierno implicadas en tal distinción.
Un primer problema que presenta el diseño del sistema institucional es que los Consejos de Estado (órgano electivo) y de Ministros (órgano designado) poseen atribuciones que los hacen decisivos en el funcionamiento del sistema respecto a la ANPP. En la práctica, la actividad legislativa de ambos consejos supera ampliamente la de la ANPP. Desde 1976 hasta 2016, la ANPP aprobó 123 leyes mientras que el Consejo de Estado elaboró 344 decretos-leyes.
El problema es que el órgano que representa a la ANPP ha sido en la práctica el espacio decisivo de producción normativa de máxima jerarquía, cuando el orden constitucional regula como tal a la ANPP por ser el órgano superior elegido por el soberano.
Ciertamente, la ANPP tiene la facultad de revocar los decretos leyes aprobados por el Consejo de Estado, pero ello no ha ocurrido nunca hasta el momento.
La rendición de cuentas
Otros problemas del modelo son los siguientes:
—la rendición estatal de cuentas ante la ANPP no ha sido una experiencia regular (la primera rendición de cuentas del Consejo de Ministros ocurrió en 1984, ocho años después de la obligación constitucional impuesta al respecto con carácter “periódico”),
—no ha expresado el poder de la ANPP como principal instancia autorizadora de los comportamientos estatales y gubernamentales,
—no existen controles cruzados, interinstitucionales, entre órganos estatales (solo se reconoce la independencia de la función judicial),
—no hay mecanismos de control concreto capaces de ser activados por la propia ciudadanía: la ausencia de un sistema efectivo de control constitucional, no encauza la existencia de corrientes parlamentarias, y no consagra garantías contramayoritarias (que impidan u obstaculicen a una mayoría legislar sobre temas especialmente protegidos).
De modo consistente con la idea con que fue creado el sistema, la Ley No. 89 –“De revocación del mandato de los elegidos a los órganos del Poder Popular” –, no establece el derecho de revocación sobre los cargos de presidente y vicepresidentes del Consejo de Estado, electos por la ANPP, aun cuando la Constitución regula que “los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento”.
Podría considerarse que queda incluida la posibilidad de su revocación en cuanto “miembros del Consejo de Estado”. Pero, como he dicho antes, la práctica institucional considera como “Presidente de la República” al Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, y debería ser un derecho la revocación de las primeras magistraturas del país.
Se trata de un requerimiento que no debería quedar definido por juicios de valor sobre la legitimidad popular con que cuente la persona que ocupa el cargo, sino como un requisito institucional del cargo en sí mismo.
La legitimidad y el nuevo Presidente
Parte del debate cubano actual sobre la figura del Jefe de Estado se concentra en la discusión sobre la deseabilidad de su elección directa. Sin embargo, ese debate deja fuera muchas veces el sistema que encuadra la elección del Presidente: el tipo de presidencialismo, de parlamentarismo, o de sus combinaciones e innovaciones posibles, dentro del cual debe operar el Presidente.
Es probable que la discusión del marco general de la forma de gobierno arroje ideas más robustas –como las formas de control social de la actividad de gobierno y sobre los límites legales y políticos establecidos al comportamiento de los diferentes órganos estatales– que un intercambio centrado solo en la forma de elección del primer magistrado.
A cuatro décadas de creado, se puede constatar que el modelo institucional cubano no ha sido seguido por ningún país en América Latina, incluidos aquellos que han desarrollado procesos revolucionarios o progresistas desde la segunda mitad del XX hasta hoy.
Por otra parte, un ciudadano cubano ostentará la primera magistratura del país, pero no contará con la legitimidad que confirió el proceso triunfante en 1959, y su desarrollo posterior, a los dos líderes que ocuparon la dirección durante este lapso.
Es de esperar que la nueva legitimidad provendrá más de la calidad de su performance institucional –respeto al Derecho, democratización estatal (desconcentración y descentralización), eficacia de la gestión gubernamental, inclusión social en la toma de decisiones, protección de derechos, control gubernamental– que de la cualidad de la historia personal del futuro mandatario.
Nota
(1) En las dos provincias creadas por la más reciente división política-administrativa, Artemisa y Mayabeque, está puesto en ejecución desde 2012 un “experimento”, sin base constitucional, que entre otras cuestiones ha separado las autoridades estatales de las de gobierno; esto es, separado la dirección de los Consejos de Administración de las de las Asambleas provinciales y municipales del Poder Popular. No obstante, hace apenas unos días fue anunciada una medida en dirección diferente: la creación de un cargo de vicepresidente (designado) de las asambleas provinciales y municipales a cargo del trabajo del Consejo de Administración respectivo. El hecho podría dar mayor profesionalidad y estabilidad al trabajo administrativo de gobierno, pero mantiene la fusión de facultades de estado y gobierno en la persona del presidente de la Asamblea, pues “sigue ostentando la máxima dirección en los Consejos de Administración”.
*El autor es profesor, historiador y jurista cubano.