En diciembre de 2022 la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) debió someter a discusión y aprobación el proyecto de ley de Comunicación Social, dado a conocer el 11 de julio del mismo año.
Sin embargo, el día 12 de diciembre se informó, a propuesta del Consejo de Estado, se había decidido posponer el proceso legislativo de esta Ley. En concreto, el Consejo de Estado solicitó retrasar la aprobación por su “complejidad” y los cambios a los que había sido sometida en los últimos meses; modificaciones que no se habrían dado a conocer en su totalidad a los parlamentarios, según explicó el diputado Esteban Lazo, Presidente de la ANPP.
Lazo agregó que el Proyecto podría debatirse finalmente en febrero o marzo de 2023, para dar tiempo a mayor participación de especialistas y ciudadanos, así como incorporar al texto los cambios pertinentes.
En lo que sigue, comparto observaciones preliminares sobre el documento, a reserva de las modificaciones que se harán en los dos meses que restan para su presentación ante la Asamblea Nacional.
Ley inédita en Cuba
Ante todo, destaco la novedad. Nunca antes se había intentado regular por vía legislativa en Cuba todo lo referido a la comunicación, incluida la estructura, organización y gestión de la prensa escrita, radiotelevisiva y digital; además de desarrollar legislativamente el derecho a la libertad de prensa, como dispone el artículo 55 de la Constitución de la República.
Segundo, y como consecuencia de lo anterior, la enorme extensión del ámbito de regulación: nada menos que “los procesos de comunicación social en los ámbitos organizacional, mediático y comunitario, con fines políticos, de bien público, organizacionales y comerciales, tanto en los espacios públicos físicos como en los digitales”. Además, “la libertad de prensa reconocida en la Constitución y los principios de organización y funcionamiento para todos los medios de comunicación social en el país”.
Resulta todo un desafío que requerirá grandes cambios, no solo en el ámbito normativo, sino especialmente en el cultural, en el que perviven seculares tradiciones autoritarias y prácticas burocráticas muy arraigadas.
Tercero, la tremenda relevancia de los derechos que se regulan: nada menos que el derecho a la información y la libertad de prensa (este último tan importante que Marx escribió que “sin libertad de prensa, todas las demás libertades son ilusorias” y Rosa Luxemburgo dejó para la posteridad que “sin libertad de prensa, sin libertad de expresión y reunión, sin la lucha libre de opiniones, la vida de todas las instituciones públicas se extingue, se convierte en una caricatura en que sólo queda la burocracia como único elemento activo”.
Derecho a la información y libertad de expresión en el Derecho Internacional
La Asamblea General de la ONU proclamó desde sus inicios que “(…) la libertad de información es un derecho fundamental y la piedra angular de todas las libertades a las que están consagradas las Naciones Unidas (…)”.
El artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 indica que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras por cualquier medio de expresión”.
Tanto el derecho a la información como la libertad de expresión han sido reiteradamente declarados por las Naciones Unidas como pilares de la participación política en una sociedad democrática, y garantías del control ciudadano sobre el poder estatal. Más aún en medio del auge de Internet y el mundo digital, que ha democratizado el acceso a la información, y permitido a los ciudadanos pasar, de consumidores de información generada por otros, a productores y suministradores de esta.
En este sentido, las Naciones Unidas reconocen el acceso a Internet como un derecho humano, en especial a partir de de que se anunciara en 2016 que “las medidas para impedir o interrumpir intencionadamente el acceso o la difusión de información en línea (son) una violación de la legislación internacional sobre derechos humanos”.
Más tarde, el 4 de julio de 2018, la ONU adoptó la resolución sobre los derechos humanos en Internet, en la que exhortó a los Estados a promover y facilitar el acceso a la red y el desarrollo de medios de comunicación en todos los países. Reconoció que el derecho a la información constituye un principio inviolable, del que ningún ser humano debe ser privado. Por consiguiente, promueve un enfoque igualitario en materia de información y expresión, condenando todo tipo de censura previa.
Ello ha llevado a que numerosos países hayan aprobado y puesto en vigor leyes sobre el derecho a la información y la comunicación, el acceso a la información pública y la regulación del sistema de medios de comunicación audiovisuales, en especial en la última década (Argentina, Ecuador, Islandia, España, México, Uruguay y otros).
Cuba, en tal sentido, se pone al día y actualiza sus regulaciones sobre estas materias. Es un asunto impostergable, más aún en las condiciones actuales, frente al auge de la comunicación multimedia en el ciberespacio y la expansión de las redes sociales, potenciadas por la pandemia del coronavirus.
Una Ley largamente esperada
El proceso de elaboración de la Ley de Comunicación Social comenzó varios años atrás. Diversos grupos y sectores de la sociedad cubana han venido reclamando desde hace tiempo la necesidad de una Ley de Prensa en Cuba, a fin de establecer con precisión los alcances y los límites de la libertad de prensa (inseparable del derecho a la libertad de expresión). La ley permitiría combatir el secretismo, la arbitrariedad o la censura, prácticas que han sido más regla que excepción, precisamente por la ausencia de regulaciones legales claras y precisas sobre la materia.
Frente a ello, la primera pregunta es cómo el Proyecto regula (más allá de los asuntos organizacionales y la estructura institucional que debe promover el acceso a la información y el ejercicio de la libertad de prensa y de expresión), lo relativo a las cuestiones mencionadas y su coherencia con los valores y principios de la Constitución, así como con los compromisos internacionales del Estado cubano.
Es quizá el asunto más relevante, si se concibe la Ley como instrumento para realizar lo dispuesto en la Constitución; para facilitar, promover y ensanchar el ejercicio del derecho a la comunicación y los relacionados con él (como el derecho a la información y la libertad de prensa); en lugar de —como parece ser en algunos aspectos— limitar, restringir o incluso desalentar el ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos.
Definiciones legales: términos vagos y algunas paradojas
La proyectada Ley comienza por definir su objeto de regulación y los conceptos incluidos en este (arts. 1 y 2), el Sistema de Comunicación Social y su gestión (arts. 3 y 4), y sus propósitos (art. 5); así como la autoridad competente sobre ello (art. 6).
Sin embargo, desde los Por Cuantos (la exposición de motivos), se advierte una paradoja: el primer Por Cuanto reconoce que la Constitución establece una sociedad “en la que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento”. Pero el tercero, al referirse a la comunicación social, indica que esta “posibilita a las personas solicitar y recibir del Estado información veraz, objetiva y oportuna, y acceder a la que se genere en los órganos del Estado y entidades”, lo cual reduce su alcance. La limita a solicitar, recibir o acceder a la información; pero nada dice sobre crearla o utilizarla, lo cual tiene consecuencias de calado desde el comienzo del futuro texto legal.
El artículo 2 define la comunicación social como “transversal a todas las relaciones humanas en la sociedad”, y agrega que “facilita el intercambio de datos, informaciones, conocimientos, ideas, mensajes, sentidos y significados entre personas”, así como de estas con grupos y organizaciones, y que “contribuye a la interrelación, el diálogo, el debate, la participación popular y el consenso”.
A renglón seguido, define los procesos comunicacionales como “prácticas humanas, grupales, organizacionales y sociales que se materializan en la creación, la producción, la distribución, la circulación y el intercambio de contenidos”. En su artículo 3.1 define el Sistema de Comunicación Social (recuérdese: objeto principal de la Ley, según el art. 1.1), como “el conjunto integrado e interrelacionado de procesos y acciones de comunicación, regulaciones, autorregulaciones, estructuras, recursos humanos, materiales y financieros, que se establecen entre todos los órganos del Estado, las entidades, las organizaciones de masas y sociales, formas asociativas, las organizaciones mediáticas y demás actores económicos y sociales”.
Como se puede ver, omite a los ciudadanos como sujetos del Sistema regulado, lo cual contradice la definición misma de comunicación social establecida en el art. 2. Podría parecer un mero detalle, pero indica una profunda contradicción: la comunicación social y la libertad de prensa, objetos de la ley, son inseparables, conceptualmente, de los derechos a la libertad de pensamiento y de expresión y, por supuesto, son derechos fundamentales, reconocidos en el art. 54 de la Constitución y ejercidos en primerísimo lugar por los seres humanos, por las personas físicas.
Sin embargo, el proyecto de ley los omite al definir el Sistema y no decir nada sobre un derecho conexo tan importante como la libertad de expresión.
Por otro lado, el proyecto de ley está sobrecargado de términos vagos, abstractos y emotivos, algo que debe evitarse en la redacción de las leyes por los enormes peligros que supone. Permitiría a los órganos encargados de la aplicación un margen tan amplio de actuación, que podría fácilmente desembocar en arbitrariedad.
Valga como ejemplo el farragoso y extenso art. 5, que establece los propósitos de la ley en nada menos que 26 incisos (lo que de inicio amenaza su eficacia: quien mucho abarca poco aprieta), empleando expresiones como “salvaguardar y enaltecer la identidad, la cultura, los valores, los símbolos, la historia y la ética humanista de la nación” (inciso c). En el plano discursivo y retórico puede funcionar, pero en el jurídico plantea enormes problemas por la vaguedad y abstracción de los términos empleados.
Sucede también con el inciso d) que demanda “promover (…) los sentimientos de orgullo nacional (…)”, otra puerta abierta a la arbitrariedad, sin mencionar el aroma en exceso nacionalista que desprende. Sería preferible la expresión dignidad nacional.
El inciso g) del propio artículo declara “propiciar el ejercicio de la libertad de expresión de las personas a través de medios, soportes y canales comunicativos (…)”. En primer lugar, tratándose del ejercicio de los derechos, y en especial uno tan crucial como ese, el deber del Estado no es propiciarlo, sino garantizarlo. Luego, resulta llamativo que sea la única mención a la libertad de expresión en el texto, aun cuando es inseparable del derecho a la comunicación y de la libertad de prensa.
Lo mismo, con mayor énfasis si cabe, puede decirse del artículo 11, apartado 3, inciso a) que establece que los contenidos de la información en ningún caso pueden “emplearse para hacer propaganda a favor de la guerra (…), el terrorismo, la violencia y el odio entre las personas, con el objetivo de desestabilizar el Estado socialista de derecho”.
De nuevo se emplean términos genéricos y emotivamente cargados (“propaganda”, “desestabilizar”) que permiten interpretaciones tan amplias que abren la puerta a posibles arbitrariedades.
Más de lo mismo en el inciso c). “Utilizarse para dar tratamiento morboso a accidentes, hechos delictivos, desastres u otros eventos similares”. La expresión “tratamiento morboso” es tan emotiva e imprecisa que justificaría cualquier censura. Lo mismo cabe decir del inciso e), “apelar al miedo, la superstición o suscitar conductas agresivas (…)”. Hablamos de una ley que regulará el derecho a la información, la libertad de expresión (sin declararlo explícitamente) y la libertad de prensa.
La regulación del derecho a la comunicación y sus ámbitos
En su Título II “De la gestión de los procesos de comunicación social”, el proyecto de ley regula lo referido a la comunicación en el ámbito organizacional (Capítulo I), el ámbito mediático (Cap. II) y el comunitario (Cap. III). Estamos frente a una formulación detallada y necesaria que incluye ítems tan importantes como los procesos comunicacionales en las organizaciones, las obligaciones de sus responsables, los derechos y deberes de sus profesionales.
En su Cap. II, se establecen los derechos y deberes de los profesionales de los medios de comunicación, así como las obligaciones y responsabilidades de los propios medios.
Finalmente, en el Cap. III, se regula la comunicación en el ámbito comunitario, de la que se afirma que “sitúa al desarrollo humano sostenible y a las personas como centros de las prácticas y procesos comunicativos, promueve la transformación en función del desarrollo social y sustenta su gestión en intereses comunes”.
Sin embargo, se define la competencia sobre la comunicación comunitaria (art. 47.1) de la siguiente forma: “La gestión de la comunicación comunitaria por las Asambleas Municipales del Poder Popular, los Consejos de la Administración y los Consejos Populares se desarrolla a partir de los intereses de la población y las prioridades estratégicas del territorio”.
Es decir, la comunicación comunitaria es gestionada por el Estado y el Gobierno a nivel local; lo cual, en rigor, supone restringir su condición de comunitaria al convertirla en competencia y función de los órganos locales del poder estatal. De nuevo, las autoridades son vistas como productor, y la ciudadanía como receptor de la información.
El Capítulo IV, a continuación, regula la comunicación social en el ciberespacio. En el artículo 52, de nuevo aparece la lógica estatalista: “Los órganos del Estado, las organizaciones mediáticas y el sistema empresarial gestionan la comunicación social en el ciberespacio”.
Ninguna mención para las iniciativas ciudadanas o de grupos sociales, que son las que han utilizado el ciberespacio para desarrollar prácticas de comunicación, diálogo, colaboración y formas de acción pública no sometidas al control del Estado o de las grandes empresas.
No hay duda de la novedad, necesidad y oportunidad del proyecto de ley de Comunicación Social, así como de su complejidad al tener la ambición de integrar en una regulación coherente y abarcadora todo el sistema comunicacional del país, además de desarrollar legislativamente lo referido a la libertad de prensa.
Sin embargo, deberían revisarse los aspectos mencionados (y los que seguramente se señalarán en los debates) tanto en forma como de fondo. Las paradojas y las ambigüedades limitan y restringen el ejercicio de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, bajo la justificación de su regulación y desarrollo legislativo. De ello depende que la Ley pueda cumplir su cometido de regular sin limitar, proteger sin excluir y garantizar sin invadir, el ejercicio de los derechos constitucionales que regula.