Inversión Extranjera Directa: Las normas y las circunstancias.

Repetiré algo que he dicho ya en este espacio; una mala política casi siempre ha sido una buena política que ha durado demasiado. Pasa con mucha frecuencia, pasa en todos los lados, en todos los países y en todos los tiempos. Los tiempos y las dinámicas de la realidad muchas veces se aceleran y dejan cuasi obsoletas esas políticas. Pasó en Cuba, entre otras con la dualidad monetaria y cambiaria y parece que va a volver a pasar.

Las normas y regulaciones, lo que los economistas llamamos “instituciones” o “reglas del juego” —donde también están las costumbres, hábitos, cultura aprendida, tradiciones, prejuicios, intereses—, son las encargadas de permitir, facilitar, adecuar esas políticas para que puedan cumplir con el propósito para el cual fueron diseñadas. De hecho las normas y regulaciones están fuertemente influenciadas por esos hábitos, intereses, culturas aprendidas, prejuicios, etc. A veces incluso entran en contradicción con esas culturales aprendidas y con aquellos intereses creados durante mucho tiempo.

Obviamente, una muy buena política que después encuentra normas no adecuadas generalmente fracasa y no cumple su propósito. Pero también hay buenas normas y regulaciones que se hacen viejas porque “las circunstancias cambiaron” y ellas permanecieron inamovibles.

Nos vuelve a ocurrir, no solo con el “problema monetario” que tiene en los precios “al galope” y en ese gran segmento de mercado en MLC su manifestación más evidente, sino que también nos ocurre con ese propósito de atraer y concretar flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) tan necesarios para nuestras aspiraciones de desarrollo, de ser prósperos y de seguir siendo socialistas.

Hasta este momento, Cuba ha tenido tres normas que han reglamentado la relación con la IED; el Decreto Ley 50, del año 1982, la Ley 77 del año 1995 y la Ley 118 del año 2014. Cada una de ellas ha sido diferente a la otras, pero su diseño tuvo invariantes que todavía hoy se mantienen. Mencionaré algunas de estas últimas:

• Las tres fueron promulgadas en épocas en que el universo empresarial cubano era relativamente poco diversificado y estaba esencialmente concentrado en empresas estatales, donde predominaba la gran empresa estatal y una concepción monopólica del funcionamiento de la economía.
• Fueron pensadas y diseñadas desde y para que las empresas estatales y solo ellas pudieran establecer negocios con empresas extranjeras, preferiblemente grandes negocios con grandes empresas extranjeras ¹
• Todas fueron concebidas bajo la sombra del verticalismo y de una alta centralización congruente con la “cultura aprendida” bajo la cual funcionaban las empresas estatales.
• A todas, en su aplicación, les acompañó el prejuicio político hacia el inversionista extranjero, incluso en la Ley 118 ² , a pesar de que ya en ese momento se reconoció que la IED era estratégica par el desarrollo del país.
• En todas ha primado el control por encima de la promoción y la facilitación.

Ha ocurrido que las circunstancias han cambiado radicalmente, tanto las externas como la internas.

El mundo y su economía bajo una pandemia, que aún no se sabe ni cuando ni cómo termine; contradicciones cada vez mayores entre las grandes potencias; las economías latinoamericanas experimentando un muy bajo dinamismo, y una disminución sustancial  en los flujos de inversión extranjera, tanto a escala mundial como para la región de Latinoamérica y el Caribe, son realidades muy diferentes a las de los años ochenta, noventa y mediados de la década recién terminada.

En el caso de Cuba, habría que sumar el bloqueo estadounidense potenciado por la administración Trump y mantenido por la administración Biden; una economía con de crecimiento del PIB negativos; un mercado pequeño, con problemas monetarios no resueltos, con un sector exportador excesivamente débil, enfrentando una fuerte restricción de balanza de pagos y con la imposibilidad de acceder a organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo; que además ha incumplido sus compromisos de pago de la deuda renegociada con el Club de París.

Aun cuando podemos exhibir algunas ventajas en comparación con nuestros vecinos, parece bastante claro que estamos en desventaja. Es por esa razón que debemos ser mucho mejores en la promoción y sobre todo en la facilitación de proyectos de IED, de todos los tipos, de todos los tamaños, de todos los países. Sin dudas la intención e incluso la ocupación en ese sentido ha existido, pero los resultados para nada son los que nuestro país necesita.

También las circunstancias a lo interno han mutado y al menos desde mi perspectiva han cambiado lo suficiente como para hacer relativamente inadecuadas y obsoletas a las normas y a los procedimientos que regulan los negocios con IED.

Lo primero que ha ocurrido es que los “actores” se han diversificado; empresas estatales, Cooperativas Agropecuarias, Cooperativas no agropecuarias, proyectos de desarrollo local (PDL), micro, pequeñas y medianas empresas y trabajadores por cuenta propia. Junto a esa diversificación ha ocurrido un cambio en la cualidad de los mismos; hoy, junto a empresas estatales a las que se le exige dinamismo, creatividad  e innovación y se les dan facultades que antes nunca tuvieron, ni siquiera en el papel, también tenemos actores no estatales que tienen personalidad jurídica; y tenemos otros como los PDL que sin tener personalidad jurídica pueden recibir fondos procedentes de múltiples orígenes y también pueden, al menos así está en la letra de su norma, hacer proyectos con participación de la inversión extranjera.

Ha ocurrido también que se ha permitido a los gobiernos provinciales ser patrocinadores de proyectos de IED, algo relativamente nuevo.

Entonces estos actores pueden intentar construir negocios con la participación del capital extranjero. Esta es una nueva realidad no presente en el 2014. Y esa realidad de alguna manera pone en estrés continuo las normas y los procedimientos establecidos para la presentación de proyectos con IED. Me explico, hasta ahora:

• Todo proyecto de negocios con IED debe ser presentado al MINCEX por un organismo patrocinador (el ministerio del sector correspondiente al proyecto).
• Para ser presentado, antes debió ser identificado como una oportunidad de negocios, debió hacérsele un estudio de oportunidad y además una directivas de negociación las cuales son ¡secretas! Todo ello debe ser aprobado al máximo nivel del organismo patrocinador.
• Si aparece un socio extranjero interesado entonces comienza un proceso de negociación que tiene como guía aquellas directivas de negocios.
• Si la negociación tiene éxito a nivel del grupo negociador de la OSDE y es aprobada a nivel del ministerio, entonces se presenta la comisión de Evaluación de Negocios con Inversión Extranjera del MINCEX o a su homóloga de la Zona Especial de Desarrollo del Mariel. En el caso de los contratos de Asociación Económica, algunos de ellos quedan a aprobación solo del ministerio correspondiente.
• Para que sea aprobada por estas comisiones deberá cumplir con los requerimientos establecidos, y el estudio de pre factibilidad, o de oportunidad deberá demostrar que el negocio es viable, algo que resulta difícil de entender cuando por lo general no es la parte cubana la que adelanta capital, pero que de alguna manera se explica porque la empresa es estatal y al final es un compromiso del Estado.

Ahora bien, las nuevas circunstancias les permiten a esas formas de gestión no estatales, en tanto que ya tienen personalidad jurídica, tener un negocio con inversión extranjera. Sin embargo, esas nuevas formas de gestión no tienen organismo patrocinador, tampoco están obligadas a hacer un estudio de oportunidad o de pre factibilidad pues el negocio se realiza entre dos entes privados; menos aún están obligados a tener directivas de negociación. Son negocios entre empresas privadas, el Estado no tiene ninguna responsabilidad en los mismos, el riesgo no tiene porque ser cubierto por el Estado, como hasta ahora ocurre con los negocios en los que participa la empresa estatal.

Aunque diferente, en el caso de los gobiernos locales, ocurre que su capacidad de patrocinio no está acompañada por su habilitación para tomar una decisión final. En este caso, para algunos de los tipos de asociación económica internacional, el presidente del Gobierno Local debe enviar el expediente del proyecto al ministerio del ramo correspondiente, allí se envía a la Organización Superior de dirección empresarial correspondiente que la evalúa, luego pasa al grupo negociador del ministerio que emite su dictamen acerca de la viabilidad o no de ese proyecto, emite las directivas de negociación  y la recomendación de aprobación o de no aprobación. El expediente vuelve a viajar del ministerio al gobierno y es entonces que el Gobierno puede presentarlo al MINCEX. ¡Vaya con el propósito de eliminar trabas!

¿Y en el caso de un proyecto de desarrollo local? Debe primero ser aceptado por el gobierno local, lo cual es lógico y a partir de ese momento, ¿Cuál camino tomará?

¿Deberá transitar por el mismo camino que el de los proyectos de los gobiernos locales?

¿Acaso puede ocurrir que ese proyecto compita con alguno en particular que el propio ministerio quiere promover? ¿Cuál de los intereses involucrados prevalecerá? ¿No deberían los gobiernos locales tener su propia cartera de proyectos con IED para promocionar su territorio como destino de buenos negocios? ¿No debieran ser ellos, quienes decidan al menos en inversiones cuyo monto no rebase un límite determinado, que sean coherentes con la estrategia de desarrollo municipal y que no comprometan la estrategia nacional, ni la seguridad del país ni el medioambiente?

¿Para estos nuevos actores será obligatorio contratar personal a través de una “empleadora estatal” y pagar por un servicio que no necesitan y puede encarecerles sus productos?

Hace unos días, en el programa “Palabra Precisa”, donde se analizaba el nuevo Código de la Familia que deberá ser sometido a la aprobación por todo el pueblo de Cuba, una de las especialistas afirmó que este nuevo Código era un espejo de la realidad que nuestro país y nuestras familias están viviendo.

Pues bien, en el caso de las normas para los negocios con IED, hace falta que el espejo funcione.

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Notas: 

¹ Luego con la Ley 118, también las cooperativas agropecuarias fueron admitidas, pero siempre bajo la “sombrilla” de una empresa estatal y el ministerio correspondiente.

² La excesiva centralización y discrecionalidad de los procedimientos es una muestra de ello.