El 3 pasado de febrero marcó el sexagésimo aniversario de la Proclamación Presidencial 3447 del presidente John F. Kennedy, que impuso un “embargo a todo comercio con Cuba” para castigar al gobierno revolucionario de Fidel Castro por su “alineación con las potencias comunistas”, la Unión Soviética y China.
A pesar de no haber logrado someter a La Habana a la voluntad de Washington durante las últimas seis décadas, el embargo sigue siendo la pieza central de la política estadounidense de “cambio de régimen”. El Subsecretario de Estado adjunto Lester D. Mallory explicó la estrategia en 1960: “Deben emprenderse todos los medios posibles con prontitud para debilitar la vida económica de Cuba […] negar dinero y suministros a Cuba, disminuir los salarios monetarios y reales, provocar el hambre, la desesperación y el derrocamiento del gobierno”.
El aniversario del embargo ofrece una ocasión para profundizar en sus complejidades a fin de comprender mejor lo que Fidel Castro alguna vez llamó “un ovillo enredado”.
¿Qué es exactamente el embargo contra Cuba?
“El embargo” es una manera rápida de referirse a un complejo mosaico de leyes y reglamentos que comprenden las sanciones económicas más antiguas y abarcadoras de Estados Unidos contra cualquier país del mundo. Aunque el presidente Eisenhower impuso algunas sanciones económicas a Cuba en 1960, el actual embargo comenzó cuando el presidente Kennedy proclamó la prohibición de todo comercio con Cuba en 1962, y un año después invocó la Ley de Comercio con el Enemigo para extender el embargo y prohibir todas las transacciones (comercio, viajes y finanzas) a menos que se tenga una licencia del Secretario del Tesoro (bajo la dirección del presidente).
Las regulaciones que rigen la implementación del embargo y las excepciones autorizadas están codificadas en las Regulaciones de Control de Activos Cubanos (CACR) del Departamento del Tesoro.
Varios otros estatutos rigen los elementos del embargo:
- La Ley de la Democracia Cubana de 1992 autoriza las donaciones humanitarias de alimentos y medicinas, y la venta de servicios de telecomunicaciones y suministros médicos, aunque sujetas a detalladas restricciones. También prohíbe el comercio entre las filiales de empresas estadounidenses en el extranjero y Cuba.
- La Ley de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana de 1996 convirtió en ley que el embargo debe sostenerse hasta que Cuba se convierta en una democracia multipartidista de libre mercado y pague indemnizaciones por las propiedades nacionalizadas por el Gobierno Revolucionario. También otorga a los ciudadanos estadounidenses, incluidos los cubanoamericanos naturalizados, el derecho de demandar en un tribunal federal a cualquier persona, en Estados Unidos o en el extranjero, que esté “traficando” (beneficiándose de) propiedad nacionalizada, y bloquea la entrada a los Estados Unidos de los funcionarios de las empresas extranjeras que estén beneficiándose de aquellas propiedades.
- La Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones de 2000 (TWEA) legalizó la venta de productos agrícolas a Cuba, pero solo en efectivo y por adelantado. También prohíbe viajar a Cuba por turismo, definido como cualquier viaje que no tenga una licencia de las autorizadas.
- La conocida como “Enmienda Berman” (llamada así por el representante patrocinador Howard Berman) exime del embargo a obras artísticas y materiales informativos.
- La designación de Cuba por parte de la administración Trump como Estado patrocinador del terrorismo internacional en virtud de la Ley de Administración de Exportaciones de 1979 desencadenó una variedad de sanciones económicas, aunque la mayoría ya estaban incluidas por el embargo más amplio.
- Tanto la administración Trump como la administración Biden impusieron sanciones a personas cubanas en virtud de la Ley Global Magnitsky de Responsabilidad por los Derechos Humanos de 2012, que congela los activos estadounidenses y niega la entrada a Estados Unidos a personas culpables de corrupción o de abusos graves contra los derechos humanos.
¿Por qué Estados Unidos impuso el embargo?
La implementación del embargo suele justificarse como una respuesta a la nacionalización de propiedades estadounidenses por parte de Cuba en 1960, que ascendió a más de mil millones de dólares en inversiones.
Sin embargo, no se impuso hasta 1962 como parte de la política del presidente Kennedy para desestabilizar al gobierno cubano mediante una combinación de sanciones económicas y ataques paramilitares encubiertos. Desde entonces, los presidentes estadounidenses han citado varias razones para continuar con el embargo que van desde la asociación de Cuba con la Unión Soviética hasta su apoyo a los movimientos revolucionarios en América Latina y África, su historial de derechos humanos y su sistema socialista.
¿Cómo ha cambiado el embargo con el tiempo?
Todos los presidentes han modificado el embargo usando su autoridad de otorgamiento de licencias para endurecerlo o suavizarlo.
Tomemos el tema de los viajes para ejemplificarlo. El presidente Jimmy Carter eliminó todos los límites a los viajes a Cuba en 1977. El presidente Ronald Reagan volvió a imponer una prohibición a la mayoría de los tipos de viajes en 1982. El presidente Bill Clinton aflojó las restricciones de viaje al crear la categoría de viajes educativos de “persona a persona” (people to people) en 1999. El presidente George W. Bush eliminó esta categoría de viajes. El presidente Barack Obama los restauró. Y el presidente Trump los abolió nuevamente.
El Congreso también ha modificado el embargo por ley. El cambio más importante fue la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática de Cuba, que convirtió en ley el embargo.
En la actualidad, el impacto del embargo resulta especialmente severo porque el presidente Trump agregó una serie de sanciones nuevas y ampliadas y el presidente Biden ha dejado esas sanciones adicionales vigentes.
¿Por qué Cuba lo llama bloqueo y no embargo?
El gobierno cubano llama bloqueo al embargo porque sus disposiciones extraterritoriales restringen el comercio de la Isla con otros países.
Desde el principio Estados Unidos trató que el embargo fuera multilateral. En 1964, el presidente Lyndon Johnson presionó a la OEA para que adoptara formalmente un embargo comercial y diplomático contra Cuba, que duró hasta mediados de la década de 1970.
La mayoría de los países europeos también limitaron sus lazos comerciales con Cuba en respuesta a la presión de Estados Unidos. Aunque el embargo no puede impedir que otros países comercien con Cuba, sí lo dificulta.
- El embargo prohíbe comerciar con Cuba a las filiales de empresas estadounidenses que operan en otros países.
- Prohíbe a otros países exportar a Cuba cualquier producto con más del 10% de contenido estadounidense.
- Prohíbe que las instituciones financieras extranjeras manejen cualquier transacción en dólares estadounidenses que involucre a Cuba (las llamadas transacciones U-turn).
- Permite a los ciudadanos estadounidenses que perdieron propiedades después de la Revolución cubana demandar ante un tribunal federal de Estados Unidos a cualquier persona, incluidas empresas extranjeras que hagan negocios con Cuba e involucren esa propiedad.
- Prohíbe la entrada a Estados Unidos de cualquier funcionario de empresas extranjeras y sus familiares si esas empresas están haciendo negocios con Cuba que involucren propiedades que hayan pertenecido a ciudadanos estadounidenses.
Las instituciones financieras internacionales están obligadas a realizar una costosa “diligencia debida mejorada” antes de participar en transacciones que involucren a países designados como patrocinadores del terrorismo internacional, una lista que actualmente incluye a Cuba. Las instituciones financieras internacionales multilaterales no pueden brindar asistencia a Cuba sin perder una parte de su financiamiento estadounidense.
¿Es legal el embargo según el Derecho Internacional?
Los partidarios argumentan que el embargo es legal porque Estados Unidos tiene derecho a decidir si quiere o no comerciar con otro país, y el embargo está justificado por la nacionalización por parte de Cuba de propiedades estadounidenses sin compensación.
Los opositores argumentan que constituye una coerción destinada a forzar un cambio de régimen en violación de la Carta de la OEA y la Declaración de la ONU sobre la inadmisibilidad de la intervención y la injerencia en los asuntos internos de los Estados.
La Declaración de la ONU reconoce “el derecho soberano e inalienable de un Estado a determinar libremente sus propios sistemas políticos, económicos, culturales y sociales”, e impone a todos los Estados el deber de “abstenerse de cualquier acción o tentativa, en cualquier forma o bajo cualquier pretexto, de desestabilizar o socavar la estabilidad de otro Estado”.
El consenso de la opinión internacional es que el embargo no es compatible con el Derecho Internacional, como se refleja en el hecho de que el año pasado, por 29ª vez, la Asamblea General de la ONU votó abrumadoramente a favor de una resolución anual instando a Estados Unidos a levantar el embargo. En 2021, la votación fue de 184 a favor, 2 en contra (Estados Unidos e Israel) y de 3 abstenciones.
¿Cómo puede el embargo anular el derecho constitucional a viajar de los ciudadanos estadounidenses?
Aunque la Corte Suprema ha reconocido el derecho a viajar en Kent v. Dulles (1958), no es absoluto. En dos casos, Zemel v. Rusk (1965) y Regan v. Wald (1984), la Corte rechazó las impugnaciones a las restricciones del embargo sobre los viajes a Cuba, sosteniendo que el presidente tiene autoridad para limitar los viajes por motivos de seguridad nacional.
Si usted es una “persona sujeta a la jurisdicción de Estados Unidos” (es decir, un ciudadano o residente u otra persona dentro de los Estados Unidos, independientemente de su nacionalidad), solo puede viajar a Cuba bajo una de las 12 categorías de viaje autorizadas por el gobierno—en este caso, del Departamento del Tesoro.
¿Cuba puede comprar alimentos y medicinas bajo el embargo?
Sí, pero no libre o fácilmente. Las empresas estadounidenses pueden exportar productos agrícolas a Cuba solo si el gobierno cubano paga en efectivo y por adelantado. No se permiten ventas a crédito, que es la forma en que normalmente funciona el comercio internacional.
Las empresas estadounidenses pueden vender suministros médicos a Cuba “solo para el uso y beneficio del pueblo cubano”, solo si no se utilizan con fines biofarmacéuticos (por ejemplo, la fabricación de vacunas) y solo si el gobierno de Estados Unidos certifica que se cumplen estos requisitos. Estos requisitos son tan onerosos que muchas empresas deciden no vender a Cuba en lugar de cumplir con ellos. Un ejemplo reciente es la empresa que decidió cancelar un contrato para vender ventiladores a Cuba durante la pandemia de la COVID-19.
¿Es el embargo responsable de los problemas económicos de Cuba?
En parte, sí. La economía cubana sufre una serie de problemas estructurales crónicos derivados de la adopción de un modelo de planificación central al estilo soviético en la década de los 70. Aunque está llevando a cabo reformas orientadas al mercado, persisten sus debilidades estructurales. Hacen que Cuba sea especialmente vulnerable a las conmociones y presiones económicas externas, de las que el embargo es la más significativa y persistente.
El gobierno cubano estima que el embargo le cuesta más de 3 000 millones de dólares anuales en gastos adicionales en los que incurre al comerciar con otros socios. La Comisión Económica para América Latina de la ONU estimó que el embargo ha costado 130 000 millones de dólares (a precios actuales) desde que se impuso, o aproximadamente 2 000 millones de dólares anuales como promedio.
¿Terminaría automáticamente el embargo si el presidente no lo renovara todos los años?
No. La autoridad estatutaria para el embargo en virtud de la Ley de Comercio con el Enemigo caducará si el presidente no la extiende cada septiembre como lo exige la ley, pero la codificación del embargo en virtud de la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática de Cuba seguirá vigente.
¿Puede el presidente levantar el embargo unilateralmente?
Legalmente, probablemente podría. Políticamente, probablemente no lo haría. El abogado Robert Muse y otros han argumentado que debido a que no hay limitaciones en la autoridad de otorgamiento de licencias del presidente especificadas en la Ley de Comercio con el Enemigo o en la CACR, el presidente podría autorizar la eliminación del embargo en su totalidad simplemente autorizando una licencia general para todas las transacciones con Cuba.
El argumento en contra de esta interpretación es que tal ejercicio de autoridad violaría la clara intención de la ley, ya que la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana establece condiciones específicas para el levantamiento del embargo.
Muse responde que la ley es una infracción inconstitucional de la autoridad del presidente para llevar a cabo la política exterior, como sugirió el presidente Clinton en su declaración firmada.
Políticamente, un presidente tendría que estar dispuesto a arriesgarse a una confrontación con el Congreso para dar este paso y, hasta ahora, todos los presidentes han aceptado la interpretación de que el embargo solo puede levantarse bajo los términos de la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática de Cuba o después de su revocación.
¿Cuánto durará el embargo?
Como sugiere la longevidad misma del embargo, no hay ninguna disposición que le ponga fin automáticamente. La Ley de Libertad y Solidaridad Democrática prohíbe levantarlo hasta que el gobierno cubano se haya convertido en una democracia multipartidista de libre mercado, y hasta que todas las propiedades de los ciudadanos estadounidenses, incluidos los cubanoamericanos, nacionalizadas después de 1959 sean devueltas o compensadas.
La continua influencia de los cubanoamericanos conservadores en el Partido Republicano y su fuerza electoral en Florida ha transformado el embargo de un tema de política exterior a un asunto de política interna. En consecuencia, es poco probable que el Congreso revoque el embargo en un futuro previsible.
Pero un presidente realista dispuesto a declarar abiertamente lo que la mayoría de los analistas de política exterior reconocen —esto es, que el embargo es un fracaso contraproducente—, podría usar su autoridad ejecutiva para autorizar amplias categorías de comercio e intercambio, dejando el embargo legal como una cáscara vacía.
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* Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Responsible Statecraft el 3 de febrero 2022. OnCuba publica su versión en español con la autorización expresa de su autor.
Traducción: Alfredo Prieto/OnCuba