En los últimos años el Consejo de Ministros y la Asamblea Nacional han desarrollado una intensa actividad legislativa, encomiable labor en la medida en que luego se cumplan efectivamente las disposiciones jurídicas.
A finales de 2022 la Gaceta Oficial publicó un conjunto de normas referidas al ordenamiento territorial y urbano así como a la gestión del suelo. Se trata de una Ley, un Decreto y cuatro Resoluciones cuyo esencial interés es el de abordar los principios generales que rigen la actividad así como su implementación detallada por medio del Reglamentos y Metodologías.
A pesar del creciente descrédito —no solo en Cuba— sobre la efectividad, e incluso la posibilidad, del planeamiento territorial, sigue resultando evidente su utilidad para diseñar redes técnicas para el largo plazo (acueducto, alcantarillado, vialidad…), para reservar terrenos con funciones específicas (vivienda, industrias, espacios públicos…) o para regular el uso privado de un bien público como es el suelo urbano.
Se pueden debatir los enfoques, las metodologías e incluso los objetivos, pero no la conveniencia de pensar “con luz larga”. Hay múltiples procesos demográficos, económicos, incluso geográficos, que no es posible entender en el corto plazo. Sin duda, es difícil explorar y prever el futuro en un mundo cada vez más dominado por la incertidumbre, pero ello no exime de su necesidad.
La ciudad es nuestra casa grande
De los múltiples aspectos legislados sobre el ordenamiento del territorio urbano y rural que pueden ser de interés público y ciudadano, me centraré en esta ocasión en aquellos referidos a la participación y la comunicación, por cuanto son dos de los principales temas que relacionan a la administración con la ciudadanía.
Es oportuno conocer, así sea someramente, cómo concibe la norma jurídica la participación ciudadana en el planeamiento y cuáles son los derechos y las obligaciones de los ciudadanos y de la administración en cuanto a la divulgación y la comunicación pública de los planes.
Pueden parecer aspectos demasiado técnicos como para que preocupen o motiven al común de los mortales. Pero, ¿a quién, que tenga la dicha excepcional de poder construirse una casa, no le interesaría hablar con el arquitecto sobre sus gustos y deseos o sobre cómo y en qué gastar su dinero?
La ciudad es nuestra casa grande. Por ella nos movemos, en ella trabajamos, por ella paseamos; la utilizamos a diario. ¿Por qué iba a no interesarnos? ¿No nos gustaría poder expresar qué nos gusta y qué no, qué consideramos que funciona bien y qué funciona mal, qué hay que mantener y qué hay que cambiar?
¿De verdad no tenemos opinión sobre si es mejor vivir en el centro o en la periferia, sobre si es preferible construir nuevos hoteles o rehabilitar la vivienda en mal estado? ¿No nos preocupa que haya que dedicar (perder) todos los días dos o tres horas en el transporte público? ¿Nos es indiferente que en nuestro barrio no haya escuelas, consultorios o tiendas suficientes?
¿No aspiramos a tener cerca de donde vivimos áreas verdes, espacios públicos, un medio ambiente sano? ¿Nos da igual la belleza, la fealdad o la monotonía de los edificios? ¿No nos importa que llegue el agua, la luz, el gas, los datos, regularmente y con calidad a la zona en la que vivimos? ¿Nos da igual en qué se gaste el dinero público? ¿No tenemos opinión sobre cuáles debían ser las prioridades?
Pues bien, el planeamiento territorial y el urbanismo no hablan de otra cosa. No hay que confundirlo con los trámites, los permisos, las licencias y las multas. No hay que dejarse engañar por los tecnicismos.
El urbanismo es un asunto político, un asunto público que nos interesa o nos debería interesar a todos como ciudadanos. Es por eso que debemos tener derecho (e interés) en participar en ello y, para ello, debemos tener derecho también a una información oportuna. Es justamente lo que se ha legislado.
La participación
La Ley y su reglamento establecen una serie de principios que deben presidir los procesos participativos. Me parecen esenciales y novedosos en el país.
En primer lugar, se amplía el ámbito de los actores de la participación no solo a las entidades estatales sino que se reconocen explícitamente también “entidades económicas de producción y servicios, universidades y centros de investigación, medios de comunicación, sociedad civil y población”. (Art.95)
Reconozco que es importante por cuanto en las pocas experiencias desarrolladas en nuestros municipios, a menudo la participación popular ha sido indirecta, a través de los delegados del Poder Popular.
En segundo lugar, se determina que los procesos van precedidos de “un período de información pública” (Art. 97). Es un punto esencial que, de no existir, puede convertir la participación en mera manipulación. Si se va a opinar, hay que hacerlo con conocimiento de causa. Para ello, es necesario ofrecer a los participantes la información necesaria de modo que todos puedan intervenir en igualdad de condiciones.
En el Reglamento se afirma en específico que en el proceso se “suministra información básica que sirve de base a la priorización con transparencia” (Art.156). Además, se deja claro que “la información generada por los procesos de ordenamiento territorial y urbano es de naturaleza pública, y su acceso y conocimiento se garantiza a todos los actores”. (Art.152) Se terminaron los tiempos en que los planes territoriales eran información “clasificada”.
En tercer lugar, es esencial tomar nota de que los instrumentos de participación no se resumen a reuniones de intercambio, sino que incluyen actividades diversas.
Se enumeran explícitamente siete instrumentos:
a) la información pública;
b) la rendición de cuenta;
c) los talleres de deliberación y debate;
d) los seminarios y capacitaciones;
e) las consultas populares;
f) las consultas institucionales; y
g) el control popular” (Art.98).
Me he referido a la importancia de la información. Es importante además que se hayan especificado como instrumentos de participación la rendición de cuentas y el control popular. Para que la rendición de cuentas sea efectiva, el texto legal determina que deben desagregarse las estrategias generales en metas y compromisos específicos en cuanto a actores y plazos, con resultados que puedan ser controlados y monitoreados.
Establece que “el control popular es el derecho a participar libremente en el control de la gestión pública para garantizar que los recursos se utilicen de manera transparente y eficiente y no afecten los intereses colectivos” (Art.155).
Se trata, pues, de una visión actualizada y ambiciosa de la participación en el planeamiento que compromete en grado sumo a la administración ante la ciudadanía.
La comunicación
Si se considera imprescindible la información para poder participar efectivamente en el planeamiento, también es indispensable la comunicación pública del contenido de los planes y las regulaciones para que las entidades públicas, privadas y la ciudadanía puedan conocerlas y cumplirlas.
Ello queda regulado en la Ley a través de los siguientes artículos:
- “Las personas naturales y jurídicas tienen derecho a recibir información, participar y ofrecer sus consideraciones sobre los instrumentos de ordenamiento territorial y urbano”. (Art.100).
- “El Instituto Nacional, las delegaciones provinciales y direcciones municipales de Ordenamiento Territorial y Urbanismo, los consejos provinciales, las asambleas municipales del Poder Popular y sus consejos de administración aseguran una oportuna y eficiente estrategia de comunicación”. (Art.101).
- Las regulaciones territoriales y urbanísticas generales y específicas son públicas, y las personas naturales o jurídicas acceden a ellas a través de las tecnologías de la información y la comunicación. (Art.103)
Es decir, las diferentes instancias del INOTU y del Poder Popular tienen la obligación de divulgar el contenido de los planes y los ciudadanos el derecho de acceder a ello. Para ello, “los contenidos principales de los instrumentos y sus actualizaciones se publican en la Gaceta Oficial de la República de Cuba, una vez aprobados por el Consejo de Ministros, y en las múltiples plataformas de los medios de comunicación social disponibles en cada territorio y del sistema de gobierno electrónico”. (Art.164).
Por otra parte, el Reglamento dice que debe realizarse una “evaluación [que] determina anualmente en qué medida se han logrado los objetivos planteados en los instrumentos”. Además, al término de cada período en el ejercicio de su cargo, el Gobernador o Intendente saliente evalúa el estado de la implementación de los instrumentos, y emite un informe al Gobernador o Intendente entrante, así como a los consejos provinciales y municipales. (Art.75)
En pocas palabras, los ciudadanos tenemos derecho a:
- recibir la información necesaria para poder participar activamente en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y urbano.
- que el Gobierno local convoque los talleres, seminarios y consultas necesarias para materializar la participación de los diversos actores públicos y privados.
- que las estrategias generales se concreten en metas y compromisos específicos en cuanto a actores y plazos, con resultados cuyo avance pueda ser medido, controlado y monitoreado en procesos de rendición de cuentas.
- que la administración publique el contenido de los planes y las regulaciones en las múltiples plataformas de los medios de comunicación social disponibles en cada territorio y del sistema de gobierno electrónico (Portal del ciudadano).
- que cada año se emita un informe que evalúe en qué medida se han logrado los objetivos planteados en los instrumentos y se han cumplido las regulaciones.
La realidad
Recientemente un alto mandatario cubano exclamó en la última sesión de la Asamblea Nacional: “…tenemos una Ley de Soberanía Alimentaria y no hay alimentos; vamos a aprobar una Ley de Fomento Ganadero y no hay ganado: tenemos una Ley de Pesca y no hay pescado…”. ¿Tendremos ahora, además, una Ley que organiza y regula la participación y la comunicación, pero seguiremos sin participar ni comunicar?
Organizar un proceso participativo no es algo que se improvisa rápidamente por lo que se podría aducir que todavía no ha transcurrido el tiempo suficiente desde la publicación de la Ley para comprobar su cumplimiento.
Habrá que estar atentos a la elaboración de los próximos planes para ver si se acata lo relacionado con la participación. Pero publicar la información pertinente al territorio en una página web es algo mucho más sencillo. Merece la pena examinar algunas de ellas.
En el portal del INOTU encontramos publicados algunos Planes Directores de ciudades, y algunas regulaciones urbanas; de manera muy irregular. Si bien aparecen, por ejemplo, las regulaciones de todas las cabeceras municipales de Villa Clara, paradójicamente en la ciudad de La Habana solo se publican las de Centro Habana y Guanabacoa.
La situación es mucho peor en los Portales de la capital y sus municipios. En el portal del ciudadano de la ciudad de La Habana deberíamos encontrar, al menos, su Plan Director, las Regulaciones Urbanas de los quince municipios, el presupuesto de la ciudad, las Estrategias de desarrollo provincial y municipales y los proyectos de desarrollo local. Lo único que logramos identificar fue una distribución porcentual desactualizada del presupuesto de la ciudad del año 2021. Nada más.
Si nos referimos a los portales municipales, los más cercanos al ciudadano, la situación es descorazonadora. Ni Planes, ni Regulaciones, ni Presupuesto, ni Estrategia, ni Proyectos, ni nada que un ciudadano o una entidad pueda consultar. Mientras toda esa información existe. Y es pública.
Un análisis de los Portales de otras ciudades como Santiago o Camagüey ofrece similares resultados.
Aquí no intervienen la escasez de recursos, ni el bloqueo, ni ningún factor que no sea el interés y la voluntad de ofrecer información a la ciudadanía y rendir cuentas ante ella. Prueba de ello es el resultado de visitar la página web del Plan Maestro de la Habana Vieja.
Los usuarios encuentran de inmediato el contenido del Plan Especial de Desarrollo Integral, las Regulaciones urbanas de la zona, las investigaciones en marcha y los estudios terminados, los proyectos locales, un apartado sobre la Gestión del Plan, un detallado Sistema de Información Territorial de público acceso, las instrucciones para todos los trámites urbanísticos y multitud de otros asuntos como cursos, eventos, publicaciones, legislación, etcétera.
¿Qué impide que las instancias del INOTU o del Poder Popular a todos los niveles territoriales y, en especial, a escala municipal den a conocer la información que sí publica, en cambio, la Oficina del Historiador de la ciudad de La Habana?
¿Quién fiscalizará el cumplimiento de la Ley 145? ¿Los mismos que la incumplen? ¿En qué se concreta, cómo se materializa el control popular? ¿De qué sirve legislar si los propios promoventes de la norma no están dispuestos a cumplirla? Son preguntas que, si no tienen respuesta, afectan gravemente la credibilidad del servicio público.
No se trata tan solo de cumplir formalidades, limitándose a reproducir la Gaceta Oficial. Se trata de comunicar de verdad, de manera comprensible, que facilite y estimule el diálogo, la deliberación y el debate.
Además, ¿cómo aspirar a involucrar al ciudadano en el cuidado y el interés por su ciudad sin motivarlo, sin darle a conocer cuáles son los problemas y sus posibles soluciones? ¿Por qué limitar las rendiciones de cuentas a exigir el bombillo roto en la cuadra o el maltrato en la bodega?
¿Por qué infantilizar a los electores y pensar que no pueden pensar más allá de la esquina, que no pueden tener opinión sobre su ciudad? ¿Qué sentido de pertenencia puede tener una persona cuando siente que no le pertenecen ni los recursos, ni los análisis, ni las soluciones?
Una frase atribuida a Leonardo da Vinci lo expresa con justeza: “No se ama lo que no se conoce, ni se defiende lo que no se ama”.