Seis puntos sobre el Programa de Gobierno y una evocación obligatoria

Es diciembre de 2010. Tengo 15 años. Estoy en un salón de la Vocacional Lenin junto a profesores y otros estudiantes. Se están discutiendo los Lineamientos que se presentarán al VI Congreso del Partido en abril del año que viene. Este encuentro es parte de la consulta popular que está teniendo lugar en escuelas y centros de trabajo por toda Cuba. Son palpables la esperanza y la expectativa de la población por participar en un proceso de reforma que resuelva los problemas y enrumbe la economía.

Quince años después: es octubre de 2025. Tengo 30 años. Finalmente, fue publicado el “Programa de Gobierno para corregir distorsiones y reimpulsar la economía”, entronizado como el documento rector de la política económica actual. Pronto será discutido con la población antes de su presentación en el IX Congreso del Partido, en abril del año que viene. El entusiasmo en las calles no es el mismo de 2010.

El Programa, inicialmente llamado “Proyecciones de Gobierno”, fue esbozado en diciembre de 2023 por el Primer Ministro en un discurso ante el parlamento. La primera crítica que enfrentó fue su ocultamiento del ojo público, hasta ahora.

Aunque esta es una “versión pública”, es justo reconocer que su difusión es positiva. Permite a la población, empresas y academia conocer las líneas de trabajo del Gobierno para sacar al país de la crisis. También es una oportunidad para incentivar el debate sobre la efectividad de los objetivos, medidas e indicadores que lo integran. Por último, permite analizarlo críticamente en contexto:

1. ¿Cuál es el concepto de “distorsiones” de la economía cubana?

El Programa no define el concepto de “distorsiones”, a pesar de ser un elemento central, incluso incluido en el título. En la dimensión macroeconómica, está claro que la inflación o el elevado déficit fiscal son distorsiones a corregir. No obstante, sin una definición metodológica, es difícil establecer objetivos, evaluar resultados y evitar identificar distorsiones incorrectamente.

Por otro lado, el Programa no se plantea solucionar todas las distorsiones de una vez. En el ámbito monetario, reconoce que no “existen las condiciones” para unificar las monedas y tipos de cambio que operan en la economía (pág. 10). La solución de corto plazo yace en la creación de circuitos total o parcialmente dolarizados para empresas estatales. En otras palabras, estas podrán operar en dólares para obtener ingresos en esa moneda, retener un porcentaje y aportar el resto a la cuenta central del Estado. Esto es esencialmente un “esquema cerrado de financiamiento en divisas”, aprobados en sectores como el turismo, la industria biotecnológica o el cultivo de tabaco.

La idea de un solo mercado cambiario con relativo libre acceso para todas las empresas y la población no será una realidad por ahora. Los circuitos dolarizados operarán en las ramas autorizadas y con sus propios mecanismos operativos. No es previsible que los negocios particulares puedan acceder directamente a ellos, a menos que se “encadenen” con una entidad estatal que forma parte. Por ejemplo, un productor agropecuario que venda carne o viandas a un hotel podría cobrar un componente de esa venta en divisas. Cabe aclarar que estas medidas no son nuevas, pues desde 2020 se implementaron con la moneda libremente convertible (MLC), hoy en decadencia.

2. ¿Cambios estructurales?

El Programa no reanuda la reforma económica, lo que es una de sus principales debilidades. Al abarcar las dimensiones económica, social, cultural y política del país, es integrador. Sin embargo, esto puede ser un arma de doble filo: demasiados objetivos pueden diluir la priorización de lo más estratégico y urgente. Varios economistas han argumentado la necesidad de invertir esfuerzos y recursos en al menos tres prioridades: 1) sistema electroenergético, 2) incrementar los ingresos externos, 3) fomentar la producción de alimentos.

La prioridad energética es la más clara en el documento, ya que tiene dedicado todo un objetivo (p. 77). Sin embargo, respecto al incremento de los ingresos externos no se anuncian transformaciones estructurales, regulatorias y de mecanismos que modifiquen la situación actual de escasez crónica de divisas. Más bien, el Programa llama a “proponer incentivos” para “estimular el desarrollo de nuevos rubros exportables” (p. 20), frases que se han convertido en consigna en los últimos años y que pueden encontrarse reiteradamente en discursos, informes y reportajes.

En otra de las fuentes por excelencia del ingreso de divisas, la inversión extranjera directa (IED), tampoco hay acciones concretas para simplificar la burocracia y agilizar las autorizaciones de negocios con interés comercial en Cuba (p. 21). Por ejemplo, una de las acciones llama a “impulsar proyectos de negocios de IED que tributen a las estrategias de desarrollo territorial” (p. 22). Conceptualmente es correcto, pero mientras la inversión extranjera se autorice centralmente por el Consejo de Ministros, el proceso seguirá tomando años.

Un indicador representativo: se aspira a que la cantidad de inversionistas extranjeros y socios comerciales “identificados” sea como mínimo cinco (p. 24). No están disponibles en el Programa indicadores clave como la formación bruta de capital fijo, cantidad de negocios de IED aprobados o el porcentaje de IED respecto al PIB.

En la producción de alimentos, directamente correlacionada con la inversión y la productividad en el sector agropecuario, el documento no propone transformaciones estructurales. La mayoría de las medidas se enfocan en la contratación, el acopio o el control, en lugar de priorizar la producción (pp. 27-29). Otras no son suficientes: una de las acciones implica “salvar la agroindustria azucarera” con capital extranjero, pero el indicador establece la meta de firmar un solo proyecto (p. 32). Otro indicador refleja la debacle de este sector histórico y simbólico: exportar azúcar por valor de 11.7 millones de dólares (p. 24).

3. Un vistazo al sistema empresarial

Sin novedades, el Programa mantiene la visión de la empresa estatal como sujeto hegemónico, en correspondencia con los principios fundamentales del modelo económico cubano. Las transformaciones van dirigidas casi exclusivamente a las formas empresariales del Estado (pp. 34-36), como la creación de un Instituto Nacional de Activos Empresariales Estatales y la reorganización de la Juntas de Gobierno, la clasificación de empresas, la reforma de las organizaciones superiores de dirección empresarial (OSDE), y la creación de empresas filiales y mipymes estatales. Ninguna de estas medidas es nueva; todas han sido anunciadas antes en sesiones del Parlamento, reuniones del Consejo de Ministros o comparecencias de directivos.

Sobre la Ley de Empresa Estatal, se enuncia en el cronograma legislativo, pero en el apartado del sistema empresarial se habla de aprobar un decreto-ley (no una ley) que regule las transformaciones de este actor económico (p.35).

Respecto al sector privado, que también forma parte del sistema empresarial del país, no hay una estrategia “clara” más que el control. Mipymes, cuentapropistas y cooperativas son señaladas nuevamente como “complemento” del actor económico principal, aunque el significado de ese rol tampoco queda claro. De las acciones dirigidas al sector no estatal (pp. 36-37), 6 de las 8 se refieren al control. Ninguna asoma la idea de promoción y fomento. Lo peor: en los indicadores de este objetivo, la creación de mipymes privadas no está contemplada (p. 39), lo que sugiere que este proceso seguirá virtualmente paralizado, lo cual es un contrasentido en una economía en plena contracción.

No hay novedades sobre las empresas mixtas entre el Estado y los privados nacionales, más allá de la reiteración de la necesidad de crear este tipo de negocios (p. 36).

4. Un reto y un cuello de botella

El reto es la operacionalización de las medidas. ¿Cómo se implementarán las acciones enunciadas? El Programa en sí no dispone, sino que enmarca los cambios que el Ejecutivo planea. Es previsible que habrá que esperar a la publicación de normas jurídicas, en sus diversos rangos, que regulen las transformaciones. Esto no es menor, atendiendo a que la emisión de una norma en Gaceta Oficial es un proceso, desde la construcción de consenso entre las partes (ministerios, institutos, etc.) hasta la publicación oficial.

El cuello de botella son los recursos disponibles para financiar las propuestas del Programa, lo que refuerza el principio de priorizar entre tantos frentes de trabajo. Solo el capital requerido para el objetivo de recuperar el sistema eléctrico alcanza casi dos mil millones de dólares (p. 79), un porcentaje muy alto de los ingresos en divisas del país en un año. Será imposible invertir en un rubro sin sacrificar otros, y por eso la decisión es aún más relevante. La limitación de recursos restringe objetivamente la efectividad del Programa.

5. Plazos

Una de las limitaciones más llamativas del Programa es que no establece plazos. ¿Cuándo se realizarán las acciones y se alcanzarán los indicadores? ¿El Programa tiene una duración de un año, dos años, cinco años…? Esto es clave por varias razones: 1) establece un periodo de tiempo para esperar soluciones, 2) define el nivel de urgencia otorgado por el Gobierno a los problemas, 3) otorga transparencia a la gestión pública, 4) alinea expectativas, 5) permite corregir la implementación a tiempo si hay retrasos en el cumplimiento de objetivos.

6. Participación popular

El Programa ha transitado por varias versiones, producto de los retos que enfrenta su implementación y su enriquecimiento con criterios y propuestas de organismos, expertos y académicos, como se menciona en su Introducción (p. 3).

Ahora viene una prueba de fuego: la consulta con la población. Dos preguntas principales son: 1) ¿la consulta incluye la posibilidad de modificar el contenido del Programa?, y, de ser afirmativa la respuesta: 2) ¿bajo qué criterios se incluirán las propuestas de cambios? ¿Cómo se aprovechará al máximo el mecanismo de consulta popular, fomentando la participación real?

Una evocación obligatoria

El masivo y democrático proceso de consulta con la población fue la antesala del intento de reforma económica de 2011. Bajo el nombre oficial de “Actualización del modelo económico”, generó consenso, expectativa y unidad. Sin embargo, frente a las medidas estructurales y sus esperables contradicciones, fue poco a poco demorada, sus transformaciones desaceleradas y eventualmente abandonada. La consulta popular y los lineamientos de 2011 y 2016 desaparecieron de la discusión pública, y la conceptualización y el Plan Nacional de Desarrollo hasta 2030 otro tanto.

El Programa de Gobierno no retoma el camino de la reforma ni tiene el alcance del proceso de 2010-2011. Es un intento de paliar la crisis actual, y lamentablemente sin una visión sistémica ni estructural. En cualquier caso, es el plan que está sobre la mesa. La pregunta es: ¿Cómo funcionará el mecanismo de rendición de cuentas en caso de desaceleración/paralización/abandono del Programa?

Más aún: ¿Cómo retomar la reforma económica, con todas las transformaciones estructurales que requiere la situación actual, asumiendo beneficios y costos, sin rendirse ante la primera contradicción que se presente? Si se sigue demorando, la respuesta a esa pregunta quizás sea irrelevante dentro de poco.