¿Qué y cómo regula la legislación cubana la entrada al país?

Cuba, como cualquier otro país, es parte de los debates globales sobre la libertad de movimientos. Al día de hoy, diversos países restringen la entrada a su territorio por motivos de seguridad nacional. En muchos casos, esas decisiones, además de muy cuestionables desde el punto de vista legal, configuran casos de discriminación política contra categorías de nacionales impedidos de acceder a terceros estados, como sucede en los Estados Unidos.

La Isla es parte de esos debates, por motivos propios. A diferencia de otros países, sufre una beligerancia oficial explícita por parte del gobierno de los Estados Unidos. En ese marco, el tema migratorio, y el control de movimientos, ha experimentado gran politización.

En el contexto internacional, voces críticas demandan colocar el tema de la seguridad nacional dentro del marco del discurso y la práctica de la protección de los derechos humanos. Un caso muy reciente ha reactivado esta discusión para el contexto cubano.

El pasado 18 de marzo, la periodista cubana Karla Pérez González (22 años) inició viaje, vía Copa Airlines, de Costa Rica hacia la Habana, después de completar cuatro años de estudios en ese país. La joven había llegado al país centroamericano en 2018, tras haber sido expulsada de una Universidad cubana por integrar un grupo opositor.

Ahora, durante la escala de rigor en Panamá, fue impedida de continuar vuelo hacia Cuba. Según su testimonio, el agente de la compañía aérea que la atendió le dio a escuchar un audio de whatsapp en el que un funcionario cubano informaba que tenía prohibida su entrada al país. Al día siguiente, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba confirmó la prohibición y denunció que se había construido un “show mediático” de los “enemigos de la Revolución” en torno al caso. En su declaración reclamó el enfoque de la seguridad nacional en defensa de esa decisión.

Sin embargo, el marco jurídico sobre el que se basaría esa decisión y cómo se compagina con los derechos reconocidos por el orden constitucional cubano no ha sido abordado a nivel oficial.

OnCuba, en entrevista exclusiva con el profesor Harold Bertot Triana, especialista en Derecho Constitucional, aborda la regulación legal existente en Cuba sobre el ingreso al país, los problemas que confronta esa normativa, los estándares internacionales que serían aplicables al caso y las necesidades de protección de derechos que reclama la invocación del concepto de seguridad nacional.

¿Qué regula la legislación cubana sobre la entrada y denegación de ingreso al país?

El estado actual de la regulación normativa sobre limitación de entrada al país de cualquier persona, incluidos los ciudadanos cubanos, es un problema serio.

La constitución establece en su artículo 52 la libertad de las personas de entrar del territorio nacional. Los límites a esta libertad, la propia Constitución mandata, debe definirla la ley.

Esa ley es el Decreto-Ley No. 302 Modificativo de la Ley No.1312, “Ley de Migración” de 20 de septiembre de 1976. Su artículo 24.1 fija los supuestos por los cuales resultaría “inadmisible” la entrada de una persona al territorio nacional: tener antecedentes de actividades terroristas, tráfico de personas, narcotráfico, lavado de dinero, tráfico de armas u otras perseguibles internacionalmente; estar vinculado con hechos contra la humanidad, la dignidad humana, la salud colectiva o perseguibles en virtud de tratados internacionales de los que Cuba es parte; organizar, estimular, realizar o participar en acciones hostiles contra los fundamentos políticos, económicos y sociales del Estado cubano; cuando razones de Defensa y Seguridad Nacional así lo aconsejen; por estar declarado indeseable o expulsado; por incumplir las regulaciones de la Ley de Migración, su Reglamento y las disposiciones complementarias para la entrada al país.

El propio artículo 24 en su apartado 3, establece que la autoridad migratoria puede autorizar la entrada al país de las personas que se hayan declarado “indeseables o expulsados” o aquel que haya incumplido las regulaciones de la Ley de migración y el resto de disposiciones jurídicas, “cuando razones humanitarias o de interés estatal así lo aconsejen”.

Ya sabemos que existen disposiciones específicas para la entrada al país de ciudadanos que abandonen misiones médicas, delegaciones deportivas o funciones diplomáticas u oficiales, y para aquellos que salieron ilegalmente a través de la Base Naval de Estados Unidos en Guantánamo.

El problema aquí es que cualquier persona, se puede preguntar cuándo, por ejemplo, existen “razones de defensa” o de “seguridad nacional”.

Esta misma preocupación, y problema, los tiene el Derecho. Por eso, exige que la limitación del derecho esté marcada por la precisión y claridad en los supuestos limitadores.

¿A qué se refiere con “precisión y claridad en los supuestos limitadores”?

Primero, el fundamento de la limitación puede basarse en “razones de defensa” o de “seguridad nacional”, pero la norma limitadora, el supuesto de hecho de la conducta, tiene que ser lo más precisa, lo más clara posible.

El supuesto de hecho entonces no puede ser la “seguridad nacional”. El supuesto de hecho no debe quedar en los brazos de la indeterminación de los conceptos. No pueden ser los conceptos abstractos los que se constituyan en supuestos de hecho. Hay que tipificarlo. 

Cuando se apela al fundamento (“seguridad nacional”, por ejemplo) como si ya fuera el supuesto de hecho, entonces la construcción de esa conducta sancionable, por la indeterminación y abstracción del concepto, se desplaza a la discrecionalidad de una autoridad.

Así, es la autoridad la que define y considera cuál es un hecho sancionable que atenta contra la “seguridad nacional”. Eso en materia de limitación de derechos es inadmisible.

¿Quién y cómo debe imponer las limitaciones?

En tanto el artículo 52 constitucional establece que una ley será la encargada de fijar sus limitaciones (lo que se conoce como “reserva de ley”, lo que es decir que será la Asamblea Nacional el único órgano “reservado” para imponer límites a este derecho), entiendo que debe ser este órgano el que establezca los supuestos de hechos que se sancionarán. Es decir, sería ese órgano el que debe determinar taxativamente cuáles conductas específicas serían condenadas en materia de libertad de circulación y no dejar esta cuestión al arbitrio de una autoridad.

¿Qué consecuencias tiene entonces ese “limbo jurídico” que se crea en algunos casos respecto a ciudadanos cubanos que se les impide la entrada a Cuba y no cuenten con otra ciudadanía?

Si bien existe un marco protector para aquellas personas que no sean consideradas nacional por ningún Estado, “apatridia de jure”, como lo define la Convención sobre el Estatuto de las personas Apátridas de 1954 y la Convención para Reducir los casos de Apatridia —de los cuales Cuba no es parte, dicho sea de paso—, no existen un nivel de protección internacional similar para aquellas personas nacionales o ciudadanos de un Estado que se les impida entrar a su territorio sin tener la ciudadanía de otro Estado. Para estos casos suele hablarse de “apatridia de facto” pero lo cierto es que no cuentan con un marco protector internacional que pueda equiparse a la “apatridia de jure”. Sin embargo, existen otras instituciones de protección internacional para una persona que se encuentre en una situación de este tipo, como es el estatuto de refugiados, aunque estará en las manos de las autoridades del país donde solicite este tipo de protección si se cumplen los requisitos para ser considerado como tal, cuyos instrumentos jurídicos fundamentales son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, con las previsiones que supuso en la aplicación de la definición de refugiados la Declaración de Cartagena de 1984. En verdad es una situación muy complicada, desde el punto de vista jurídico, para la persona que pueda encontrarse en esa situación.

¿Cuál es el standard legal internacional en materia de entrada y salida al país de origen?

La respuesta involucra muchas cuestiones, pero valga decir que órganos encargados de velar por el cumplimiento de determinados pactos de derechos humanos, tribunales internacionales, y una práctica extendida en el Derecho Comparado, entre otros, marcan estándares sobre los cuales se juega la responsabilidad internacional de los Estados, es decir, si viola o no una obligación internacional en este sentido.

Es tan sensible el tema de negarle la entrada a un nacional a su país, por ejemplo, que el Comité de Derechos Humanos de ONU, órgano encargado de velar por la observancia y aplicación del Pacto Internacional, ha utilizado expresiones como “en ningún caso se puede privar arbitrariamente a una persona del derecho a entrar en su propio país”; y cuando se haga debe existir la garantía de que “las injerencias previstas por la ley estén en consonancia con las disposiciones, los propósitos y los objetivos del Pacto, y sean, en todo caso, razonables en las circunstancias particulares”, aunque subrayó que en su consideración “hay pocas circunstancias, si es que hay alguna, en que la privación del derecho a entrar en su propio país puede ser razonable”.

¿Y sería así exigible para Cuba, si se toma en cuenta que su Estado no ha ratificado el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos?

La respuesta a esto es mucho más compleja que un sí o un no. Hay muchas formas, más allá de prestar el consentimiento para obligarse mediante un Tratado, y con más peso cuando se trata de obligaciones en materia de derechos humanos, para que un Estado esté vinculado a una obligación internacional.

No obstante, y dejando de lado una discusión a fondo sobre este asunto aquí, muy mal andaríamos si no incorporamos a nuestras prácticas, a nuestra normativa, a darle contenido a eso que se denomina “Estado de Derecho”, todo cuanto sea garantista en derechos humanos, todo cuanto ayude a aminorar y arrinconar la arbitrariedad y esté en consonancia con el nivel de discusión y aplicación de lo que se denomina “derecho internacional de los derechos humanos”.

Cuba en más de una ocasión, por ejemplo, ha mostrado su compromiso, pese a no ratificarlo, de estar en sintonía con el mencionado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La incorporación de un catálogo extenso de derechos en la vigente Constitución es una muestra de ello.

Al mismo tiempo, la regulación del procedimiento para impedir la entrada de una persona a Cuba no está contemplada en la ley de migración ni en su reglamento. Si existe en otra normativa, lo desconozco.

Esto es muy grave porque no sólo se priva a un nacional de saber exactamente cuando incurre en algún supuesto para impedirle su entrada al país, sino que su derecho queda totalmente “al pairo”: es una autoridad la que decide quién entra o sale, sin notificar acto alguno, sin necesidad de motivar su decisión, sin posibilidad de impugnar ese acto en vía administrativa o judicial, sin darle la oportunidad a la persona de ser escuchada u oída, etc.

Es una zona que escapa de las garantías jurídicas, una zona a la que no alcanzó la “lucha por el derecho”, parafraseando a Ihering. Aquí, hay claras vulneraciones al artículo 92 del texto constitucional vigente, que consagra el derecho de los ciudadanos a la “tutela judicial efectiva” (es decir, el derecho de “acceder a los órganos judiciales a fin de obtener una tutela efectiva de sus derechos e intereses legítimos”), y una vulneración del “debido proceso” que a tenor del artículo 94 se extiende al ámbito administrativo.

El Derecho existe también para poner límites al poder, la “cadena” que supone el Derecho es una clave de legitimidad estatal y una certeza de justicia para la ciudadanía.