En el año 2014 el Centro de Estudios de la Economía Cubana organizó un seminario para analizar los retos que enfrentaba Cuba desde la perspectiva territorial. El factor que promovió ese seminario fue justamente la preocupación que la experiencia de trabajo en los territorios nos generó como economistas. Más tarde se publicaría el libro “Miradas a la Economía Cubana: desde una perspectiva territorial”.
En la introducción al texto, Carlos García Pleyán citaba un discurso en el que el entonces presidente Raúl Castro afirmaba:
“(…) a los gobiernos provinciales y municipales se les va a ir incrementando la autoridad y respaldándolos, y descentralizando facultades desde arriba. Hemos dicho que el Gobierno municipal tiene que tener facultades y recursos, y también hablamos de cómo obtenerlos, y que seguiremos delegando facultades”.
A riesgo de ser impreciso, sintetizo algunas de los planteamientos que García Pleyán hiciera en la introducción de “Miradas…” cuatro años después de aquel discurso:
- La descentralización territorial y el fortalecimiento de los gobiernos locales son probablemente los elementos más rezagados en el proceso de “actualización” del modelo económico.
- Desconocer la dimensión territorial de los procesos de cambio económico y social es tan improcedente y de tan graves consecuencias como lo sería ignorar la dimensión temporal y confundir pasado con futuro o diagnóstico con pronóstico.
- La conducción preponderantemente sectorial y centralizada de la economía tiende a menospreciar los condicionamientos y las consecuencias espaciales de las decisiones.
- Desde el “nivel central”, las unidades territoriales tienden a tratarse como tal, como unidades, sin percibir la diferenciación de sus espacios internos.
- Un desbalance entre las concepciones sectoriales y las territoriales, una asimetría entre las facultades de los Ministerios y las de los Gobiernos locales dibujará realidades nacionales muy distintas, no solo geográficamente sino también económicamente y, sobre todo, políticamente.
- En las estructuras ministeriales la rendición de cuentas es hacia arriba, en el Poder Popular funciona hacia abajo, hacia la población que eligió las estructuras. El rol que juegan los criterios de eficacia y eficiencia o de justicia y equidad no son homogéneos en las dos concepciones.
Desde aquel discurso de Raúl Castro han pasado 10 años, y seis desde que se publicara el libro al que he hecho referencia. Desde entonces al momento en que nos encontramos, los municipios han ido ganando un espacio dentro de la estrategia de desarrollo del país.
Hoy parece que una de las trincheras en las cuales se libra —y librará— esa “resistencia creativa” de la que hablara el nuevo secretario del Partido Comunista de Cuba (PCC) en el discurso de clausura del VIII Congreso, es y será el municipio. Sobre este organismo territorial recae ya parte importante de la responsabilidad de producir sus propios alimentos, generar empleo productivo y eficiente, así como recursos financieros, diseñar su propia estrategia de desarrollo, aprobar los proyectos que contribuirán a su desarrollo, etc.
“Para superar la crisis es preciso dinamizar el proceso de actualización del modelo económico y social y la implementación de la Estrategia y del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta 2030, combinando flexiblemente la relación entre la necesaria planificación, la descentralización y la autonomía indispensable para el desarrollo territorial, con la participación de todos los actores económicos, incluyendo la empresa estatal, las micro, pequeñas y medianas empresas y las cooperativas”.
Así, el desarrollo territorial se materializa efectivamente en los municipios de la misma forma que cualquier proyecto de desarrollo nacional, pues dónde si no. Los municipios no son más que recortes político-administrativos de un territorio dado. No es una condición “natural”. Su distribución entre las diferentes provincias es desigual, como desigual es también su extensión, cantidad de habitantes, densidad poblacional, riqueza, etc. También es desigual su cultura de servicio público y su “dotación” de personal competente para poder desempeñar cabalmente todas estas nuevas tareas —que para nada son pocas— en las cuales el municipio será protagonista.
En ese escenario, lograr la autonomía indispensable para el desarrollo territorial es la meta más difícil de todas; requiere primero definirla y depende tanto del equipo de trabajo del municipio como de factores externos a él.
Las “reglas de juego” dentro de las cuales los municipios tendrán que desempeñar las facultades concedidas son decisivas. Esas reglas comúnmente no las decide el municipio. Dependen del gobierno central y de las organizaciones (ministerios, etc.) que lo componen. Determinar adecuadamente las fronteras de actuación de los gobiernos municipales no parece ser un ejercicio fácil, así como tampoco lo es lograr que esas fronteras no se conviertan en una prensa que encierre y comprima su autonomía; entender que esas fronteras son “movibles” y que en la medida en que el municipio aprenda a ser más autónomo necesitará más autonomía es todavía más difícil.
Esas “reglas de juego” tienen que ver además con una estructura organizacional permeada por una cultural sectorial que históricamente ha fraccionado a los municipios según los intereses de los ministerios ramales, lo que a la vez introduce nuevos bordes (a veces muros) a la tan deseada autonomía.
Es cierto que muchas cosas han ido cambiando, en especial desde que se concretara la política para impulsar el desarrollo territorial, donde participó un grupo importante de organizaciones científicas que durante décadas han estado vinculadas a los territorios y han acumulado una experiencia importante.
Luego aparecería publicado el Decreto 33/2021 para la Gestión Estratégica del Desarrollo Territorial y, recientemente, tres resoluciones, del Ministerio de Economía y Planificación, del Ministerio de Finanzas y Precios y del Banco Central de Cuba, que permiten poner en operación dichos proyectos.
Esos documentos son una parte decisiva del marco institucional, del entorno regulatorio y de las reglas del juego que definen los bordes de la autonomía municipal. ¿Hasta donde ese nuevo marco regulatorio facilita la autonomía indispensable? Sin dudas no será perfecto, sin dudas habrá que someterlo a la prueba ácida de la práctica diaria y, sin dudas, vendrán ajustes a las “reglas de juego” del desarrollo territorial en la medida que la práctica lo exija.
“¿De quiénes son los territorios?” Se preguntaba la Doctora Luisa Iñiguez en el texto citado y concluía que “las cuotas de autonomía o dependencia de la gestión económica e, incluso, de la social de los territorios político-administrativos subnacionales, está asociada en principio a la densidad y tipos de territorios económicos que son esencialmente gestionados desde el nivel nacional”.
De los servidores públicos municipales, del equipo, de sus competencias y habilidades, así como de su propensión a ser creativos dependerá en mucho la prosperidad de los municipios.
La creatividad es esencial y genéticamente transgresora, no puede ser de otro modo. Así pues, se debería esperar de los servidores públicos encargados de dirigir nuestros municipios una propensión relativamente alta a transgredir lo establecido, a caminar sobre los bordes y una alta preferencia por pedir perdón antes que pedir permiso.
Es cierto que también en todos estos años hemos creado culturas y comportamientos resistentes, en ese otro sentido, que significa dificultar, obstaculizar, impedir, negar de antemano y, sobre todo, evitar correr riesgos.
Resistencia creativa versus resistencia destructiva, esa es quizás una de las más viejas guerras que se ha librado en todos estos años, también en el presente y, sin lugar a dudas, en el futuro. En los territorios esa batalla se libra todos los días.
Para cosechar los resultados de la creatividad hay que sembrarla, crearle las condiciones propicias para crezca y se expanda por todos los ámbitos, alimentarla y cuidarla de todas esas malas hierbas que constantemente le tapan la luz.
