Cronograma legislativo en Cuba: un paso de avance y algunas dudas

La Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) aprobó el 21 de diciembre de 2019 el cronograma legislativo para la actual legislatura.[1]

En el mismo se prevé la aprobación de 39 leyes y 31 decretos-leyes para de esta forma darle cumplimiento parcial a la disposición transitoria decimotercera de la Constitución que dispone que la ANPP aprueba, en el plazo de un año, desde la entrada en vigor de la Constitución (10 de abril de 2019), un cronograma legislativo que dé cumplimiento a la elaboración de las leyes que desarrollan sus preceptos.

Como bien se expone en el acuerdo, este cronograma establece además la elaboración de otras leyes y decretos-leyes para la implementación de los Lineamientos aprobados en el VII Congreso del Partido, y para el cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado.

De esta forma para desarrollar los preceptos constitucionales se deben elaborar 25 leyes y 3 decretos leyes; para implementar los Lineamientos, 11 leyes y 28 decretos leyes y relacionadas con el funcionamiento de los Organismo de la Administración Central del Estado (OACE) se deben aprobar 3 leyes.

En los 43 años de vigencia de la Constitución de 1976, la ANPP aprobó 126 leyes, lo que da un promedio menor de 3 leyes por año, esto es incluyendo las leyes de aprobación del presupuesto anual del Estado. Si no tenemos en cuenta estas, el promedio estaría cercano a las 2 leyes anuales.

Con el nuevo cronograma se deben aprobar como mínimo, sin contar las leyes del presupuesto anual del estado, 14 leyes en el 2020, 9 en el 2021 y 16 en el 2022.

Esto evidencia la voluntad política de fortalecer el papel legislativo de la ANPP, que no es solo una institución para crear leyes, sino que es formalmente el órgano supremo de poder del Estado según el artículo 102 constitucional y además es el máximo responsable del control de la constitucionalidad.

Si bien el acuerdo de aprobación del cronograma legislativo menciona que el Ministerio de Justicia también presentó las propuestas de disposiciones normativas para la próxima legislatura (2023-2028) estas no aparecen aprobadas en ningún acuerdo de la ANPP, aunque sí fueron divulgadas por diferentes medios de prensa[2].

Para esa legislatura se prevé aprobar 24 leyes y 13 decretos leyes. La disposición transitoria decimotercera no distingue si ese cronograma se aprueba por legislaturas, solo dice que en un año se tiene que aprobar el mismo, quizás en la sesión de abril del 2020 la ANPP apruebe el cronograma del 2023 al 28, sino dicha disposición transitoria se habrá cumplido parcialmente.

Uno de los grandes problemas de los sistemas jurídicos es la dispersión normativa y el sistema cubano no escapa de eso. La tendencia debe ser a evitarla y reducir el número de disposiciones jurídicas que regulan un sector específico.

En los sistemas de derecho como el cubano, (romano-francés-germánico), la codificación juega un papel central en este sentido, ya que en solo cuerpo normativo se pueden regular los aspectos fundamentales de una rama del derecho, por eso contamos con un código penal, uno civil, uno de familia, uno de trabajo y un código de comercio del siglo XIX, vigente aun parcialmente.

En el cronograma legislativo se aprecia un intento de reducir la dispersión, al proponer la aprobación de un Código de Contravenciones, pero por otra parte se prevé la aprobación de múltiples leyes para temas que si bien no tendrían que ser codificadas, podrían estar reguladas en una sola disposición normativa.

Por ejemplo, se planifican cuatro leyes para regular el estatus jurídico de las personas en relación con el Estado: una ley de ciudadanía, una de identidad, otra de extranjería y otra de emigración, cuando todas estas disposiciones normativas podrían formar parte de un único cuerpo legal.

En igual sentido están previstas varias leyes relacionadas con la actividad económica y comercial, como la ley de empresas, ley de arbitraje y mediación, ley de sociedades mercantiles y otras, sin que nada objete integrar todas en un nuevo Código de Comercio, que incluya aspectos que también ya han sido regulados con una muy buena técnica legislativa, como los contratos económicos (Decreto-ley No. 304/2012 y Decreto No. 310/2012).

Quizás el aspecto mas preocupante del cronograma es que en él se prevé que se regulen importantes derechos a traves de disposiciones normativas de menor rango, tales como los de reunión y manifestación, de protección de datos personales, lo cual viola el artículo 263 de la Ley No.131/2020 “Ley de Organización y Funcionamiento de la ANPP”, que expresamente dispone: “El Consejo de Estado con carácter excepcional, mediante decretos-leyes puede modificar las leyes, excepto aquellas referidas a derechos, deberes y garantías constitucionales o a la integración y funcionamiento de los órganos superiores del Estado”.

Por tanto, está claramente prescrito que los derechos constitucionales y sus garantías solo pueden ser regulados por ley. En ese mismo sentido el presidente de la comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos afirmó que: “siguiendo la misma doctrina que pauta la Constitución, las leyes que desarrollan derechos, deberes y garantías de los ciudadanos, o regulan la composición e integración de los órganos superiores, serán sagradas y no podrán ser modificables por decretos-leyes”[3].

Es un contrasentido que la ANPP apruebe una ley en su acuerdo 45 y en la misma sesión, en el acuerdo 49, apruebe un cronograma legislativo que niegue lo que ella misma había acabado de disponer. Resulta inexacto que en el cronograma se plantee que el objetivo del decreto-ley para la regulación de los derechos de manifestación y reunión, es implementar los Lineamientos, cuando estos en ningún momento mencionan nada relacionado con estos derechos.

En cambio, la Constitución sí refrenda claramente que estos derechos se ejercen respetando el orden público y lo regulado en la ley (artículo 56).

También resulta interesante que se designe al CITMA como organismo ponente en la “Ley de transparencia y acceso a la información”. Quizás la razón de esto es que este organismo es rector para el tema de archivos y gestión documental; y es también rector en temas de medio ambiente y seguridad química, campos que cuenta con las leyes mas avanzadas en materia de transparencia y acceso a la información, como la Ley No.81/1997 del Medio Ambiente o el Decreto Ley No.309 de la Seguridad Química, que aunque su implementación ha sido muy limitada, conceptualmente están muy bien diseñadas.

Una ley de esta naturaleza no debe ceñirse solo a lo relacionado con lo que es competencia del CITMA, sino que su objeto de regulación debe abarcar todos los aspectos de la actividad estatal, como garantía para que la población pueda tener acceso a la información y pueda ejercer control sobre la actividad estatal.

En esta apretada agenda legislativa se abren muchas oportunidades para poder construir un país mejor y mas justo, pero un punto esencial es garantizar la mayor participación popular posible en el proceso legislativo y lograr que esta no sea solo formal, sino que realmente sea expresión del ejercicio de la soberanía popular.

El cronograma legislativo, con todas las deficiencias que pueda tener, es un paso significativo que marca un cambio en la forma de legislar en Cuba, ya que este es publico y marca el compromiso del Estado de hacer cumplir los mandatos constitucionales que el pueblo les otorgó y les da un arma importante a los ciudadanos para controlar a sus representantes y verificar si cumplen o no lo acordado.

En las nuevas leyes, se abren oportunidades para incorporar a nuestro ordenamiento jurídico los conceptos más avanzados y garantistas en materia legal y es también la oportunidad para desterrar de nuestras leyes conceptos arcaicos que tanto dañan a nuestro Derecho.

Ojalá empecemos a transitar hacia la conquista de un verdadero Estado de Derecho y que la nueva Constitución no corra la suerte de las del 40 y el 76 y su contenido se quede solo en el papel.