En el mes de junio del año 2021 la Gaceta Oficial de la República de Cuba publicaba el Acuerdo 9101 del Consejo de ministros por el que aprobaba el Plan General de Ordenamiento Urbano de La Habana. En sus disposiciones aclaraba que su alcance temporal comprendía el período entre 2019-2030 (sic)1, así como que la gestión y control del Plan se realizaría en correspondencia con el programa de acciones a ejecutar. En consonancia con ello, “el Gobernador de la provincia de La Habana entrega al Instituto de Planificación Física, antes del 30 de abril de cada año, el informe anual de la evaluación de la implementación del Plan” (Art.15).
Ello constituía una interesante novedad por cuanto es muy raro en nuestro país disponer de informes de evaluación de la implementación de los planes territoriales, urbanos, o de cualquier tipo. No queda muy claro, no obstante, por qué el Gobernador, que se debe a la ciudadanía habanera, le debe informar a un Instituto nacional y no directamente a la ciudad. El asunto, de todos modos, es más complejo, dado que el mencionado Acuerdo especifica: “La gestión y control del Plan se realiza en correspondencia con el programa de acciones a ejecutar en el corto, mediano y largo plazos”. Nada más lógico, salvo que, cuando se consulta el contenido del programa, este ¡no contiene ninguna acción! No me extraña, por ello, no haber encontrado noticia alguna sobre la entrega del informe al Instituto. En consecuencia, la ciudad ni sabe qué debía hacerse, ni qué se hizo.
Por desgracia, el ejemplo expuesto no es una excepción, sino la regla. Forma parte de la cultura técnica y administrativa dominante la continua y persistente elaboración de planes, programas, proyectos —y más recientemente de “grupos de medidas”— cuyo cumplimiento y efectividad no se evalúa ni informa públicamente. Lo habitual es elaborar un plan, al cabo de un tiempo comprobar su incumplimiento y, sin más análisis o valoraciones, elaborar un nuevo plan, que correrá, a su vez, la misma suerte. La falta de monitoreo, evaluación y, sobre todo, de rendición de cuentas, genera una sobreabundancia de decisiones y medidas que, con frecuencia, no llevan a ninguna parte.
El ejemplo más reciente lo tenemos en las medidas adoptadas —y no adoptadas— ante la inflación y la devaluación del peso cubano. En cada aparición pública de los funcionarios responsables brilla por su ausencia la evaluación y el análisis crítico de lo ocurrido; solo se enuncian las decisiones que se han tomado para intentar subsanar los problemas, sin ningún análisis ni evaluación de la ineficacia de las medidas anteriores. Asistimos ahora a un desconcertante silencio, a la espera de nuevas disposiciones que, como es lógico, van produciendo cada vez un mayor escepticismo. Algo similar ocurre con las medidas adoptadas para revitalizar la agricultura, para hacer más eficiente la empresa estatal socialista, para rescatar la producción azucarera, para incrementar la inversión extranjera, para recuperar las capacidades de generación eléctrica, etc. etc.
La conducción de un vehículo (y, en mayor medida, la de un país) requiere de un sistema de monitoreo y evaluación que recopile un considerable volumen de información sobre el entorno, sobre el funcionamiento del vehículo y sobre el propio conductor (fatiga, comodidad…), lo que le permite a este analizar los datos, corregir trayectorias y tomar decisiones. No basta con declarar a dónde se quiere llegar. Es necesario implementar un trayecto y tomar decisiones durante todo el recorrido. Si en vez de acercarnos, nos alejamos de nuestro destino, la decisión no puede consistir en cambiar de destino. Además, si no somos el dueño del vehículo sino tan solo su conductor, es imprescindible rendir cuentas de nuestra actuación al que nos encargó su conducción (dice la Constitución que “el Estado actúa en representación y beneficio del pueblo como propietario”).
República, Estado de Derecho y Constitución: notas para un debate (I)
Tanto los sistemas de monitoreo y evaluación como los de rendición de cuentas tienen sus complejidades, que vale la pena examinar con algún detalle.
El monitoreo y la evaluación
Es importante, aclarar, en primer lugar, que no basta con monitorear (observar, seguir, controlar) el curso de los procesos planificados; la información de ese seguimiento debe ser analizada y evaluada para que sea realmente útil y permita tomar decisiones. Es frecuente asistir a reuniones y presentaciones públicas atiborradas de datos e indicadores descontextualizados, sin un análisis y una valoración que ayude a interpretarlos y a comprender su significado. No es lo mismo decir que en Cuba hay más de dos millones de personas mayores de 65 años, que aclarar que eso significa más del 20% de la población (y que en el 2030 será ya el 30%), mientras que a nivel mundial el envejecimiento ronda el 10%; y esos datos adquieren su verdadero significado cuando se explica su impacto en la fuerza de trabajo disponible, en las demandas específicas para el sistema de salud, para la tipología de la vivienda, y otros múltiples aspectos de la vida económica y social del país.
En segundo lugar, parece oportuno subrayar la importancia de seleccionar con inteligencia la información verdaderamente necesaria para monitorear los procesos de forma adecuada. Es imprescindible elaborar un sistema de indicadores que ayude a medir y evaluar el logro de los objetivos planteados en los planes, programas o proyectos. En general, nuestros planes expresan los objetivos a alcanzar (véase, por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030, cuyas metas se expresan a través de infinitivos del tipo: “lograr, avanzar, ampliar, diversificar, expandir…”, sin que se precisen los valores o estados a lograr en cada etapa). Sin ello, es casi imposible monitorear el cumplimiento del Plan, evaluar la situación y corregir las eventuales distorsiones.
La elaboración de un sistema de indicadores es una tarea algo compleja que necesita siempre de reflexión y debate. No es indiferente, por ejemplo, la periodicidad y el ámbito geográfico conque se midan. Un indicador a escala nacional o provincial (como la mayoría de los que publica la Oficina Nacional de Estadística e Información-ONEI) puede ser inoperante para los funcionarios y gobernantes de un municipio. Asimismo, un plan a largo plazo puede requerir de mediciones anuales, pero el monitoreo de un plan anual las necesitará mensuales. Otro asunto importante es la diferenciación entre los indicadores de capacidad y los de resultados. Medir el incremento de aulas o de camas por mil habitantes es necesario, pero posiblemente insuficiente si lo que se quiere evaluar es la calidad y efectividad de la educación o de la atención sanitaria. Es frecuente insistir en la medición del cumplimiento de metas cuantitativas; no lo es, en cambio, incursionar en el verdadero impacto de los esfuerzos y menos todavía en los niveles de satisfacción de los beneficiarios. Y no se pueden medir utilizando los mismos indicadores.
No basta, además, con monitorear las acciones que van implementando el plan. Es vital hacer un seguimiento del entorno en el que se desarrolla por cuanto, si este cambia (por ejemplo, los precios internacionales de las exportaciones e importaciones, o la ocurrencia de catástrofes inesperadas), posiblemente haya que adecuar sobre la marcha el plan y también ajustar sus metas. Es conveniente, a la par, evaluar no sólo el cumplimiento de los resultados sino también la calidad de los procesos, es decir, la eficacia y eficiencia de la gestión. No se trata de lograr objetivos “a toda costa y a todo costo” sin hacer evaluaciones de costo/ beneficio que aconsejen mantener o modificar el curso de las acciones.
En resumen, lo que quiero transmitir es que la labor de planeamiento no se resume, ni mucho menos, a la formulación de una serie de metas a alcanzar —ni a un “grupo de medidas” a adoptar—, sino que requiere de la elaboración simultanea y conciliada de un sistema de indicadores que permita una retroalimentación, una evaluación oportuna del avance de la implementación del plan y la adopción de las decisiones oportunas. No debiera aprobarse ni publicarse ningún plan, programa o proyecto sin el sistema de monitoreo y evaluación correspondiente, es decir, sin un sistema de indicadores de resultados, de impacto y de proceso. Pocos, pero significativos.
La importancia de estos sistemas para la conducción de los planes es primordial, pero no solo son útiles para ello, son sobre todo imprescindibles para la rendición de cuentas.
La rendición de cuentas
En cualquier sistema de democracia representativa la rendición de cuentas es el instrumento esencial del buen funcionamiento de los procesos de gobierno y administración de los recursos públicos. Por desgracia, en nuestro ámbito es algo ausente o deficiente con demasiada frecuencia.
Ya desde la Constitución, en su Artículo 101, se declara que “el pueblo controla la actividad de los órganos estatales, de sus directivos y funcionarios, de los diputados y de los delegados, de conformidad con lo previsto en la ley; los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación periódicamente y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento”.
Los elegidos, pero… ¿y si los designados son la mayoría? Los únicos directamente propuestos y elegidos por el pueblo son los delegados de circunscripción. ¿Significa, entonces, que el único ámbito sobre el que se le debe rendir cuentas a la población es el de la circunscripción?. ¿El ciudadano no merece que se le informe sobre la marcha de los planes sobre la ciudad, la provincia o el país? Es verdad que el gobierno debe rendir cuentas de su actuación ante la Asamblea Nacional, pero ¿cuándo los diputados rinden cuentas de su actuación ante sus electores?
Al ser designados quienes ocupan la mayoría de los cargos administrativos y de gobierno a todos los niveles, la rendición de cuentas se entiende primordialmente como una rendición de cuentas “hacia arriba”, hacia los niveles superiores, no “hacia abajo”, hacia el pueblo, como la de los delegados “de base”. Los niveles municipales deben rendir cuentas ante los provinciales y estos, ante los nacionales.
En la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista se asegura que “El Estado y el Gobierno a sus diferentes niveles fomentan y aseguran con transparencia la participación de los ciudadanos, así como el examen o escrutinio público y la rendición de cuenta sobre su actividad”. Por otra parte, “el control interno, estatal y social —incluido el popular—, realizado sobre la gestión administrativa, garantizan su transparencia y eficiencia. Constituyen elementos importantes de participación activa de los ciudadanos en la protección de sus derechos, el escrutinio público y la rendición de cuenta a todos los niveles”.
De este modo, en la “Conceptualización” se da un paso conceptual más: se especifica que la rendición de cuentas es “a todos los niveles”. Pero el paso solo es conceptual. ¿Cómo se ha materializado?.
En el documento sobre el Plan nacional de desarrollo económico y social al año 2030 se insiste en que “se establecerán o reforzarán los mecanismos democráticos, sistemáticos y públicos de seguimiento, control, evaluación y rendición de cuenta a todos los niveles, dirigidos a implantar modelos de gestión orientados a resultados, elemento indispensable para la retroalimentación de los procesos de planificación, de toma de decisiones y de las correcciones necesarias, con vistas a lograr las mejores vías de acción ante las cambiantes condiciones”.
Cada vez se va precisando más: ahora no basta con que los modelos de gestión se dirijan a objetivos (del tipo “perfeccionar, actualizar…”), sino a resultados concretos y medibles; se admite que debido a “las cambiantes condiciones”, la evaluación y la rendición de cuentas es indispensable para la retroalimentación de los procesos de planificación. Pero, ¿en qué se han concretado esas buenas intenciones? En algo cada vez más alejado de ellas: el gobierno ha adoptado con preferencia los reiterados “programas de medidas”, sin indicadores precisos, sin monitoreo, sin evaluación y, sobre todo, sin rendición de cuentas sobre su efectividad.
¿Cuándo nos acostumbraremos a que cada plan, cada programa o cada proyecto tenga su sistema de indicadores, su sistema de monitoreo y evaluación y su programa de rendición de cuentas?. ¿Cuándo aprenderemos los ciudadanos a reclamar ese derecho?
Dos ejemplos
Una búsqueda dirigida a localizar documentos públicos que contengan informes de rendición de cuentas es algo frustrante. Son escasos los ejemplos y distan mucho de los principios expuestos anteriormente. Expondré solo dos muestras:
El Instituto de Planificación Física publicó en el 2020 un Procedimiento para la evaluación de la implementación de los instrumentos de ordenamiento territorial y urbanístico. En él se aclara que “La finalidad estratégica de esta herramienta metodológica es elevar la capacidad de dirección de los gobiernos municipales sobre los procesos de ordenamiento territorial y urbanístico”.
El único ejemplo publicado en la página web del ahora Instituto Nacional de Ordenamiento Territorial y Urbano (INOTU) es el de la Evaluación de la implementación del esquema nacional de ordenamiento territorial año 2021. Desafortunadamente, no es un buen ejemplo de evaluación. Baste poner alguna muestra de sus resultados:
- En el objetivo h), relacionado con la rehabilitación de la infraestructura del transporte y la priorización del ferrocarril sobre los otros medios solo se informa: “se realizan inversiones y acciones de mantenimiento en la autopista nacional, la carretera central y el circuito norte y sur, además de potenciarse las soluciones locales y materiales alternativos a emplear en la señalización.”
Es inevitable preguntarse: ¿eso es todo? ¿Qué grado de avance representa?
- En el objetivo i): “Promover y potenciar el desarrollo de las infocomunicaciones como soporte tecnológico del desarrollo económico y social territorial”, tan solo se informa: “el MINCOM llevo (sic) un proceso inversionista con la traza de cables de fibra óptica para ampliar las capacidades en la telefonía celular y fija”.
¿Cuál era el resultado a alcanzar? ¿Ninguna medición de lo logrado?.
- En el objetivo m), relacionado con garantizar la movilidad entre los asentamientos urbanos y la población rural, la mejora del estado técnico de la vialidad y la priorización de la transportación pública de pasajeros, solo se informa: “se realizaron acciones para la reparación de las vías férreas y la recuperación de autobuses de pequeño y gran porte para el servicio de pasajeros relevantes en el ámbito citadino y en el intermunicipal. Con el objetivo de favorecer la transportación en zonas rurales donde el acceso por vía terrestre es complejo, fueron beneficiados los pobladores de los municipios de Cueto y Mayarí con un nuevo ferrobús de fabricación rusa”.
¿Esta es la rendición de cuentas nacional? ¿Ninguna cifra, ninguna valoración? ¿Qué trascendencia tiene para un esquema nacional de transporte la asignación de un nuevo ferrobús a un municipio?.
El propio Instituto debía mejorar la observancia de los procedimientos elaborados por ellos mismos…
Un año más tarde, en diciembre de 2021, el Primer ministro cubano presentó un Informe de rendición de cuentas ante la Asamblea nacional. Se trata de un texto que todavía está lejos de cumplir los requisitos enunciados en el Plan al 2030 (véase arriba). Ahora veamos algunos fragmentos del documento:
“Se ha trabajado en el perfeccionamiento de la planificación de actividades, la atención, el control y la fiscalización sistemática a la labor de los jefes y los procesos, la implementación con celeridad de las políticas, indicaciones y directrices de los órganos superiores, en todo lo que nos concierne”.
“Trabajar” en algo no rinde cuentas en absoluto de cuáles son los resultados alcanzados, ni constituye una evaluación en relación a lo que se debía alcanzar.
“En la actividad de Prevención Social y atención a las vulnerabilidades, se han priorizado las acciones para disminuir problemas sociales que afectan a comunidades, grupos, familias, hogares y personas, así como para garantizar una respuesta efectiva, oportuna y con equidad”.
Tampoco esto rinde cuentas de los resultados alcanzados, ni sobre en qué medida se lograron “respuestas efectivas, oportunas y con equidad”.
Un último ejemplo, hoy candente:
“El déficit de capacidad de generación de energía eléctrica en el año 2021 no permitió satisfacer la demanda, con la consecuente afectación al servicio y la insatisfacción de la población. En ese sentido, se ejecuta una estrategia de recuperación de la disponibilidad, que permitirá un mejor servicio al contar con una mayor reserva al cierre del año. Se continúa el trabajo de forma sostenida en el incremento de la participación de las fuentes renovables en la matriz energética del país”.
¿Ha sido útil en alguna medida un informe así para evitar la penosa situación actual del sistema de generación de energía eléctrica?
Al final del documento, el mismo enunciado de las prioridades de trabajo del Gobierno para 2022 hace imposible una rendición de cuentas adecuada de cara al futuro. Entre los objetivos priorizados se encuentran propósitos tan generales e imprecisos como:
- Implementar medidas que permitan contener la inflación.
- Transformar radicalmente el sistema empresarial.
- Trabajar con los jóvenes. (¿¡)
- Incrementar de las ofertas de bienes y servicios.
- Atender el Sistema Electroenergético Nacional.
- Eliminar las trabas (¿¡)
- Gestionar mejor los ingresos.
- Perfeccionar el programa para eliminar desigualdades de la sociedad.
Por suerte, en el presente año 2022 se publicó recientemente en la página web de la Asamblea Nacional el borrador de un Informe de rendición de cuenta de la provincia Granma. Hay que reconocer en él algunos avances. En primer lugar, el mero hecho de darlo a conocer públicamente antes de su aprobación oficial. En segundo lugar, la profusión de medidas cuantitativas de los resultados alcanzados y su valoración en relación con los objetivos cuantificados del plan. En tercer lugar, un tono relativamente autocrítico en la evaluación de los incumplimientos y de las lecciones aprendidas. Ojalá el ejemplo sea seguido y mejorado.
La exhortación que hago es sencilla: acompañar los planes, programas y proyectos de un sistema de monitoreo y evaluación, precisando los indicadores de cumplimiento para la correspondiente rendición de cuentas. Hay que evitar la formulación de objetivos como “perfeccionar…”, evitar los informes donde “se trabaja en…”, evitar los programas de “medidas” imprecisas, evitar la generación reiterativa de planes sin evaluación y, sobre todo, procurar acostumbrarnos a reclamar la rendición de cuentas pública. Es un derecho de la ciudadanía. Es una obligación de los dirigentes. Un mandatario no es aquel que manda, es aquel al que se le ha hecho un mandato por el que debe responder. Parecería que lo estamos olvidando…
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Nota:
1 Resulta cuando menos paradójico que un Plan pretenda regular el pasado.
