Burocracias y burócratas

La casualidad y el título de un reporte de Granma me han hecho escribir este artículo, aunque desde hace mucho acariciaba la idea de hacerlo. El título del artículo era “Trabajar sin burocracia, sin dogmas, con realismo e ideas colectivas” y era el reporte hecho sobre la reunión de balance del Ministerio de Economía y Planificación (que aspiro un día se llame de Desarrollo y Economía). Reproduzco dos de sus párrafos a continuación:

La necesidad de una gestión de Gobierno más eficiente, más transparente y participativa, así como de eliminar la burocracia, fueron llamados reiterados de Miguel Díaz-Canel Bermúdez, Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, al intervenir en la reunión donde el Ministerio de Economía y Planificación (MEP) analizó su encargo estatal durante el 2018.

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Al tiempo que subrayó que las insuficiencias en el control se quieren resolver con trabas y burocracia, exhortó a trabajar con realismo, sin dogmas, con ideas colectivas y alternativas.

Lo casual fue un encuentro con Juan Valdés Paz, quien entre los muchos títulos que aún no tiene, merecería el de brillante interlocutor. Coincidimos en un panel en la Facultad de Comunicación, al que fuimos invitados para intercambiar con sus estudiantes sobre los años 60 desde diferentes perspectivas. Al final le di “botella” a mi tocayo, y al dejarlo en su barrio de Pogolotti, después de un largo y entretenido intercambio de ideas y sospechas, me obsequió su último libro, La Evolución del Poder en la Revolución Cubana (1), y me amenazó con que, si no le enviaba comentarios sobre el texto, no me obsequiaría el segundo tomo.

Le hice una inspección a vuelo de pájaro al libro antes de leerlo y me encontré entre las páginas 125 y 131 una magnifica síntesis acerca del “Burocratismo” en Cuba y eso me dio el empujón final.

La burocracia es un producto genuino y exclusivamente humano. Fue el triunfo del homo sapiens y de su enorme manada expandida por todo el mundo y crecientemente compleja quien produjo la burocracia (2). Desde la economía institucional se entiende que el marco institucional que condiciona el desempeño de los países, está compuesto por el sistema político, el sistema judicial, la cultura, la ideología y las normas informales, el sistema de intereses y la capacidad burocrática y administrativa (3). O sea, que las burocracias existen independientemente del sistema político al cual sirven y al cual luego subordinan.

Pero lógicamente cada país, en cada época histórica, se da su propia burocracia. Cuba, desde 1959, tiene una larga historia con la burocracia, los burócratas, lo burocrático y el burocratismo (4) que se tradujo casi siempre en alguna campaña popular en su contra promovida siempre desde el propio poder político, el mismo que la había creado. Esa relación contradictoria llega hasta nuestros días, pues aquellas campañas, siempre alertadas desde el liderazgo político, atendieron más a los factores subjetivos asociados al fenómeno de la burocratización, mientras “las condiciones objetivas fueron en gran parte soslayadas” (5).

¿Y cómo es posible que un proceso intrínsecamente no burocrático derive generando un aparto burocrático que lo rebase, entorpezca y aturda?

Sin dudas el crecimiento de la estatización de la vida económica y social en Cuba desde inicios de la Revolución fue una de las causas. Ya para 1960, con excepción de una parte del comercio minorista, el transporte y la agricultura, estaba estatizada al 100% toda la economía, y para finales de 1968, la estatización lo alcanzó todo con excepción de una pequeña parte de la agricultura y del transporte de carga.

Si a ello se agrega que fueron suprimidas las relaciones mercantiles, que fueron sustituidas por una planificación material altamente centralizada, entonces podemos entender, al menos en parte, que la burocracia haya alcanzado tal magnitud.

Todavía hoy la estatización es significativa y ello incluye la gestión estatal. También la planificación sigue siendo altamente centralizada. Así pues, parte de las causas objetivas de la amplitud de la burocracia en Cuba siguen estando presentes.

También se deberían tener en cuenta la cultura, métodos y estilos de dirección, la estructura monopólica del sistema empresarial y la magnitud y expansión de las organizaciones presupuestadas en Cuba. De hecho, en 2018 existían en el país 1,776 empresas estatales y 2,241 unidades presupuestas (6), todas gestionadas de forma estatal y lógicamente con sus aparatos burocráticos asociados.

Visto desde los gastos del presupuesto, si sumamos las partidas correspondientes a Administración Pública y Defensa y las de Comunales y otros, entonces tenemos que esos gastos alcanzan a ser el 27% del total de gastos, apenas medio punto porcentual por debajo de lo dedicado a Salud y más de 3 puntos de lo dedicado a Educación.

En Cuba se gestiona de forma estatal desde una acería o un gran hospital hasta una cafetería. ¿Tiene necesariamente que ser así, tiene que ser todo gestionado desde el Estado, tiene que ser tan expandida la propiedad estatal? ¿Cuánta burocracia hace falta para ello?

En los documentos aprobados en el Congreso del Partido, en la conceptualización del modelo, cuando se define el concepto de medios de producción fundamentales, se deja claro cuáles deben ser estos, y ciertamente una cafetería o una fábrica de zapatos no encajan en la definición.

Es cierto también que hay burocracias más eficientes y otras menos eficientes. Burocracias con una alta cultura del servicio público y de su razón de existencia y otras con muy poco de ambas. Es cierto que eso ocurre en todos los países, independientemente de su sistema político y de su base ideológica. También es cierto que la burocracia parece ser una realidad inevitable en estos momentos del desarrollo del homo sapiens. Es posible comprobar también la existencia de algunos tipos de burocracias muy pero muy poco eficientes a las que me amigo Goyo hace ya tiempo calificó como burrocracias y otro buen amigo, como mediocracias, para significar su carácter mediocre.

Parafraseando a un antiguo profesor mío que ya no está entre nosotros, podría decir que la burocracia es como la materia: ni se crea ni se destruye, solo se transforma. Se alimenta de sí misma y se reproduce a sí misma. Y cuando va de burocracia en sí a burocracia para sí, entonces se convierte en uno de los más grandes obstáculos para transformar cualquier proceso social, económico o político.

Quizás lo peor de todo es que desde hace ya mucho tiempo el homo sapiens lleva en sí el germen de la burocracia. Casi todos hemos sido burócratas en algún momento de nuestras vidas, y hemos adoptado modos de hacer burocráticos aun sin proponérnoslo, ha sido algo como “natural”.

Pero existen condiciones “objetivas” que propician que las burocracias germinen y crezcan en todas las sociedades. Cuando las “reglas del juego” dan espacio a la falta de transparencia, cuando esas mismas reglas permiten una alta discrecionalidad en la conducción de los procesos, cuando no son coherentes entre ellas mismas y con los objetivos principales, cuando el control democrático tiene falencias, entonces las burocracias se convierten en poderosas murallas para los procesos de cambio y alimentan constantemente la resistencia a estos.

El pensamiento y el procedimiento burocráticos se distinguen por anteponer la estructura a la estrategia (7), por intentar acomodar la realidad a sus necesidades, por no cuestionarse jamás “lo establecido”, por optar por la repetición antes que por la innovación, por preferir satisfacer las orientaciones de arriba a tomar riesgos y encontrar caminos propios, por hacer difícil lo que puede ser fácil, por entorpecer en vez de propiciar, por prohibir en vez de construir, por buscar culpables antes que encontrar causas.

Creada para manejar los procesos que deben solucionarse, en un momento determinado la burocracia se erige en algo que domina y subordina a su creador, lo adapta, lo doblega, lo corroe y siembra en su pensamiento las semillas que le permitirán volver a germinar cada vez que encuentre un terreno mínimamente fértil.

Los cubanos hoy estamos en un momento muy especial y tenemos la oportunidad, a partir de la nueva Constitución de la República, de construir un marco institucional coherente, que propicie la transparencia y que fomente y garantice el control democrático de los procesos políticos, sociales y económicos.

Es cierto que siempre es más fácil decirlo que hacerlo, pero no hay opción: hay que hacerlo.

PS. Espero que mi tocayo Valdés Paz sea condescendiente conmigo y con lo que he escrito en este artículo y me regale el segundo tomo.

1. Valdés Paz. “La evolución del poder en la Revolución Cubana”. Editado por Rosa Luxemburgo Staifung, Ciudad de México.

2. Burocracia: grupo social resultante de la división del trabajo social, del surgimiento y expansión del Estado y la administración pública. (….) En la burocracia se pueden distinguir el funcionariado, la tecnocracia y los dirigentes. Valdés Paz. p. 126.

3. Clasificación de las burocracias: Estatal-Administrativa, Partidaria, Económica, Militar, Civil y otras. Valdés Paz. p. 126.

4. Burocrático: Comportamiento de la burocracia caracterizado por la discrecionalidad y la falta de control democrático sobre su comportamiento. Burocratismo: Cierta mentalidad y todas las ideas tendentes a justificar el supernumerario de la burocracia, las prácticas burocráticas, los saberes de la burocracia y el poder burocrático. Valdés Paz, p. 27

5. Valdés Paz, pp. 130-131.

6. ONEI 2019. Organización Institucional. Principales entidades, tabla 1.

7. En el reportaje televisivo de la intervención del presidente Díaz-Canel en el balance del Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, este les recomendaba a los funcionarios de ese ministerio que pensaran si la estructura del mismo estaba acorde con el hecho de que el esfuerzo exportador se realiza en las provincias y los municipios.