Ailynn Torres Santana
La Gaceta Oficial no. 14 Extraordinaria, de la República de Cuba, publicó el Decreto Presidencial 198/2021 (GOC-2021-215-EX14), aprobado el pasado 20 de febrero. Miguel Díaz Canel Bermúdez, en el ejercicio de sus facultades presidenciales, avaló esa norma que especifica el “Programa Nacional para el Adelanto de las Mujeres” (PAM).
El Decreto Presidencial se refiere a la Federación de Mujeres Cubanas (FMC) como la instancia que “ha conducido de manera certera a una política dirigida a eliminar la discriminación en todos los ámbitos y a garantizar el disfrute de los derechos de hombres y mujeres”. Alude también a los compromisos internacionales contraídos por Cuba en materia de derechos de las mujeres y a acciones previamente realizadas en el país.
El “adelanto de la mujer”
En noviembre pasado la Secretaria General de la FMC presentó los contenidos del PAM en una Mesa Redonda. El término “adelanto” generó crítica ciudadana. “No necesitamos que nos adelanten”, “yo me adelanto sola”, fueron algunos pronunciamientos en ese sentido.
Ciertamente, hablar hoy del “adelanto de las mujeres” es demodé. Para el discurso feminista y hasta para un oído algo entrenado en esas lides, “adelantar” a las mujeres es improcedente. Sin embargo, la enunciación del PAM no es anacrónica; responde al lenguaje de las organizaciones internacionales. Programas y políticas nombradas así han habido y hay en otros lugares del mundo.
Desde los 1980 e inicios de la década siguiente comenzaron a formularse en América Latina Mecanismos de Adelanto de la Mujer (MAM). Se trata de mecanismos institucionales que dirigen y coordinan las políticas de igualdad de género en los Estados.
En Cuba, el PAM tiene antecedentes. En 1997, el Consejo de Estado aprobó el Plan de Acción Nacional de la República de Cuba de Seguimiento a la IV Conferencia de la ONU sobre la Mujer, que respondió a la obligación que contrajo al país al suscribir los compromisos de esa conferencia. El mismo se evaluó en tres ocasiones, la última de ellas en 2013, y así lo afirma el Decreto Presidencial 198.
El PAM: estatus institucional y su forma jurídica
Según la letra de la norma, el PAM expresa “el sentir y la voluntad política del Estado cubano y constituye la piedra angular en el desarrollo de políticas a favor de las mujeres”. Se concibe como una “Agenda del Estado cubano para el adelanto de las mujeres”, por eso es tan importante su análisis.
El Observatorio de Igualdad de Género de la CEPAL informa que cuarenta países de América Latina y el Caribe tienen MAM. El 60 por ciento de los MAM de América Latina tienen jerarquía de Ministerio (constituyen uno o bien una entidad con rango ministerial), que es la superior; en el Caribe es el 83.3 por ciento los que tienen ese estatus institucional.
En Cuba, la instancia a cargo es la FMC, definida en la norma como el “mecanismo que ha promovido el avance de la mujer”. La FMC es una organización de masas, única de su tipo en el país. Su Secretaria General es miembro del Consejo de Estado de la República de Cuba. De acuerdo a la clasificación que propone la CEPAL, el PAM cubano tendría institucionalmente una jerarquía de media escala: “mecanismo sin rango ministerial cuyo titular es directamente responsable ante la presidencia”. Para Cuba ese es el mayor rango posible, porque no existe ningún ministerio que se ocupe específicamente de asuntos relacionados con las mujeres, cuerpos feminizados, diversidades sexuales.
Jurídicamente el PAM es un decreto presidencial. Así se aumenta el nivel de institucionalidad de las políticas sobre desigualdad de género y se asegura mayor compromiso estatal. Pero una pregunta obvia es por qué un decreto presidencial y no una ley sobre equidad de género, como otras similares en la región.
La ley es la forma jurídica de mayor peso y se erige sobre un mayor consenso, porque debe ser aprobada por la Asamblea Nacional del Poder Popular. Los decretos presidenciales son normas de menor jerarquía. Un decreto presidencial tiene menor rango que un decreto-ley y ese, a su vez, menor que las leyes.
De acuerdo con la Constitución de la República, los decretos presidenciales pueden ser suspendidos por el mismo Presidente, por el Consejo de Estado o por la Asamblea Nacional. Las leyes, sin embargo, tienen más robustez. Ahí radica, entre otras razones, su importancia: blindan los derechos y sus garantías frente a eventuales forcejeos de fuerzas políticas o cambios en el peso relativo de cada una.
La FMC tiene iniciativa legislativa: puede proponer leyes a la Asamblea. Las leyes, si se formulan democráticamente, son la condición de posibilidad de la libertad recíproca y la forma más sólida de hacer honor a los derechos constitucionales. La jerarquía jurídica importa porque da cuenta de los poderes que las producen y de quiénes pueden intervenir en el presente y en el futuro en esa norma. La sobreproducción de normas de menor jerarquía, entre ellas los decretos presidenciales, es uno de los componentes que producen lo que analistas definen como “incertidumbre legal”. Por qué el PAM es un decreto presidencial y no una ley, es una pregunta lógica y legítima.
El PAM por dentro
Actores
El Decreto Presidencial enuncia siete ejes de trabajo e integra, en una sola norma, acciones y medidas. Para llevarlas a cabo, el PAM implica la participación y/o responsabilidad de organismos e instituciones estatales de diversos niveles: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, órganos del Estado, organismos de la Administración Central del Estado, entidades nacionales, órganos locales del Poder Popular, Unión de Jóvenes Comunistas de Cuba, Central de Trabajadores de Cuba, Comisión Permanente para la Implementación y Desarrollo, Comités de Defensa de la Revolución, Grupo Azucarero (AZCUBA), Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos, Oficina Nacional de Estadística e Información, Ministerio de Economía y Planificación, Ministerio de Cultura, Instituto Cubano de Radio y Televisión, órganos de prensa, Ministerio de Justicia, Tribunal Supremo Popular, Fiscalía General de la República, Organización Nacional de Bufetes Colectivos, Unión Nacional de Juristas de Cuba, Instituto Cubano del Arte e Industria Cinematográficos, Ministerio de Educación Superior, Dirección de Cuadros del Estado y el Gobierno, Ministerio del Interior, organizaciones políticas, de masas y sociales, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera, Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, Asamblea Nacional del Poder Popular, Centro Nacional de Educación Sexual (CENESEX). El abanico de instituciones involucradas es amplio.
Igualmente, el Decreto Presidencial menciona de forma explícita la intención de trabajar con el funcionariado estatal en todos sus campos y de regular, asegurando derechos, el funcionamiento del sector no estatal de la economía.
Por lo anterior, el despliegue del PAM es potencialmente potente. Análisis de muchos países de la región han dado cuenta de la importancia de implementar acciones orgánicas, no fragmentadas, que aseguren los derechos de todas las personas y luchen contra la desigualdad de género. La posibilidad cubana de producir ensamblajes institucionales podría ser un suelo firme para que el PAM tenga resultados de amplio alcance.
Como el PAM es un programa estatal y de gobierno, es esperable que se concentre en hablar a las instituciones estatales y a la FMC como “mecanismo encargado”. No obstante, y teniendo en cuenta que la sociedad también está integrada por otros actores y que una de las funciones del Estado es regular las relaciones y los conflictos entre ellos, es pertinente, y deseable, que se reconozcan otros espacios y actores donde se dirimen estrategias contra las desigualdades de género. Existe hoy en Cuba una trama de voces, entre ellas feministas y comunitarias, que podrían y deberían reconocerse no solo como receptoras sino también como agentes de un programa de la enjundia del PAM. Por el momento, no queda claro qué lugar podrían ocupar, para aportar, evaluar, empujar intereses convergentes.
La justicia es también reconocimiento y el PAM será más justo entre más reconozca el tejido social del país. Ello aportaría a los esfuerzos de las instituciones por ampliar y asegurar derechos de las mujeres; tramitaría mejor las relaciones entre actores institucionales y no institucionales; evitaría la duplicación de esfuerzos y aseguraría, con más posibilidades, que se cumplan los objetivos de la agenda de gobierno y de los colectivos y proyectos feministas no institucionales.
Contenidos
El PAM propone una ruta orgánica de acciones. Algunas comienzan a idearse y otras ya existían pero su operatividad era limitada, no publicitada o ausente. Se consideran siete ejes de trabajo: empoderamiento económico de las mujeres; medios de comunicación; educación, prevención y trabajo social; acceso a la toma de decisiones; legislación y derecho; marco normativo y sistemas de protección contra todas las formas de discriminación y violencia; salud sexual y reproductiva; estadísticas e investigaciones. Ellos reconocen una parte importante de los problemas que existen en el país y se plantean soluciones a los mismos. El foco está en las estructuras y dinámicas internas: el Decreto Presidencial no menciona el bloqueo estadounidense a Cuba sino que se concentra en puertas adentro. Eso no despacha el escenario internacional pero muestra dónde está la diana del PAM.
En general, estamos frente a un programa pertinente y legítimo. Su formulación es atinada y muestra esfuerzos por ensamblar estrategias diversas para afrontar problemas complejos. Cada uno de los ejes se especifica en propuestas de acciones, cuya formulación implicó, de seguro, una evaluación de las necesidades nacionales y territoriales y la escucha a análisis que se han realizado al respecto desde distintos espacios.
Por ejemplo, la acciones sobre “empoderamiento económico” reconocen, de facto, que las mujeres participamos menos de los mercados laborales; que eso es fuente de desigualdad; que la obligación que la sociedad nos asigna de ser cuidadoras de hijos, hijas y personas con mayores grados de dependencia es una de las razones más importantes para permanecer fuera del trabajo remunerado; que en el sector no estatal hay más barreras para las mujeres; que los servicios públicos de cuidados son insuficientes; que las mujeres estamos menos presentes el sectores específicos de la economía.
Ese eje también registra la necesidad “medir y valorar económicamente la contribución a la economía familiar y social del trabajo no remunerado de las mujeres”. Lo hace, sin embargo, de forma mucho más tímida que cuando se tratan otros asuntos. No plantea que va a hacerse. Habla de “crear las condiciones para, cuando sea posible”, hacerlo.
Una ausencia importante en las propuestas sobre “empoderamiento económico” es el reconocimiento de que algunas mujeres, más que otras, están más excluidas de los mercados laborales e impedidas de autonomía económica. Las mujeres trans, por ejemplo, acumulan elevados índices de desempleo y tienen más dificultades para integrarse al trabajo remunerado formal. Una acción adicional a las planteadas en el PAM sería la consideración de un cupo laboral trans, que ha tenido probados resultados positivos en otros contextos.
La prevención y tramitación del problema de la violencia machista es probablemente uno de los ejes menos elaborados en el PAM, a pesar de que es el tema que más discusión ciudadana y atención institucional ha recibido en los últimos tiempos. La FMC, en alianzas con otras instituciones, anunció una Estrategia Integral de prevención y atención a la violencia de género. También hubo noticia de una línea telefónica para la atención a estos casos y recientemente se publicó una guía para quienes hagan la orientación. En días pasados, la FMC anunció que se elaboraría un Observatorio de Género para unificar la información sobre violencia. Se ha comenzado a hablar también sobre violencia obstétrica; tema que se incluirá en la nueva Ley de Salud Pública y que ha ganado atención ciudadana. A finales del 2020, el sitio oficial del Parlamento afirmó que el “enfrentamiento a la violencia de género era una prioridad para el Estado cubano”.
Pero ni la Estrategia ni el resto de las acciones se mencionan en el eje 5, que es el que habla sobre violencia. De hecho, el mismo no es específico sobre ese asunto sino que trata del tema más general de “legislación y derecho”. Sería necesario que la implementación del PAM esté a la altura de los avances que ha habido en el debate político cubano respecto a las violencias machistas y su relación con la discriminación racial, territorial, la violencia política, y otros problemas convergentes.
Lo anterior conduce a una observación general e importante: es imprescindible otorgar más énfasis a la diversidad de personas y grupos que componen la categoría “mujeres”. Nunca antes las mujeres latinoamericanas fuimos tan desiguales. En el caso de Cuba parece que también es así. Mujeres de distintos grupos socioeconómicos, territorios, pertenencias “raciales”, sexo biológico, edades, orientaciones sexuales, etc. afrontan discriminaciones y desigualdades específicas. El despliegue del PAM necesita considerarlo. Por ahora, el Decreto Presidencial atiende de forma más clara la situación de las mujeres rurales y las jóvenes. Pero son marginales o inexistentes acciones dirigidas a —y lideradas por— mujeres negras y mestizas, migrantes internas, adultas mayores, trabajadoras sexuales, mujeres trans, entre otras.
El lenguaje del PAM
El PAM usa conceptos de manejo internacional e invoca términos que están presentes en la conversación política regional y global. Su lenguaje es orgánico a ese marco. Habla de trabajo no remunerado (y al hacerlo se pone un paso adelante de la misma Constitución, que no reconoce a ese trabajo como tal); de responsabilidad compartida para los cuidados entre el Estado, el sector no estatal, las comunidades, las familias y entre el hombre y la mujer; de acoso; de violencia en el espacio laboral; de respeto a la diversidad y no discriminación; de perspectiva de género; y de más.
Sigue habiendo resquemor, sin embargo, para hablar de feminismos. El PAM afirma temas, problemas y soluciones en los que se reconocerían muchos feminismos, pero por alguna razón la voz que se expresa a través del documento no puede mencionarlo ni tampoco aludir a los feminismos, en plural, como agente de esos cambios.
El lenguaje importa y define los bordes de campos políticos. Parece ser que los feminismos, como marcos de producción de la política, necesitan seguir calando y afirmándose para llegar a las normas aunque ya están en la conversación pública.
El PAM y su ejecución: pregunta abierta
El Decreto Presidencial 198 contiene un anexo único que definen como Plan de Acción, formulado en atención a los siete ejes de trabajo mencionados. Ese anexo es sumamente escueto. Enuncia grupos de acciones pero no las especifica en tareas desglosadas y habla poco de las formas de alcanzarlas. No define fases de trabajo ni resultados esperados en cada una de ellas. No puntualiza los indicadores o variables que se van a evaluar.
Veamos un ejemplo. La primera acción mencionada en el Plan de Acción es:
“Realizar evaluaciones periódicas sobre las necesidades y posibilidades de empleo en cada territorio y en los diferentes sectores de la economía (…); exigir a las personas naturales y jurídicas empleadoras la creación de condiciones adecuadas de trabajo, que permitan el desarrollo de su actividad laboral sin discriminación, tanto en la contratación como en el ejercicio de sus funciones, que tengan en cuenta las necesidades específicas de las mujeres, y la atención diferenciada a las gestantes”.
Pero, evaluaciones periódicas cada cuánto tiempo; exigir a las personas empleadoras, cómo, a través de qué mecanismos, con qué basamento institucional real. Sin respuestas a esas preguntas es imposible evaluar el alcance potencial del PAM ni sus posibilidades reales de transformación en los corto, mediano y largo plazo.
Lo mismo podría decirse sobre su evaluación. El Decreto Presidencial afirma que se deberán establecer períodos evaluativos a nivel nacional, territorial y realizar rendiciones de cuenta para constatar avances y definir desafíos. Adelanta, también, que “la Secretaria General de la Federación de Mujeres Cubanas informa cada dos años ante el Consejo de Ministros el cumplimiento de los objetivos, acciones y medidas del Programa Nacional para el Adelanto de las Mujeres”.
¿Cuáles serán los periodos evaluativos territoriales y cuándo las rendiciones de cuenta frente a instancias distintas al Consejo de Ministros? Saberlo es necesario para poder realizar acompañamientos y veedurías ciudadanas a cada uno de los ejes, acciones, medidas. La publicidad es un valor democrático.
Por ahora, el estatuto jurídico del PAM es una realidad. Y su contenido es una posibilidad que necesita ampliarse, alimentarse y dejarse influenciar por todas las voces sociales comprometidas con la justicia, y muy especialmente las de las mujeres diversas y las de los feminismos, también diversos.
