El reencuentro con la reforma. Primeras impresiones sobre las nuevas medidas económicas en Cuba

Un ambiente de crisis de determinada magnitud siempre ha signado el devenir de la economía y sociedad cubanas desde lo más álgido de los años 90. No obstante, las reformas de 2010 abrieron espacios efectivos de oportunidad a diversos sectores, encontraron anuencia popular y, sobre todo, rescataron esbozos de proyectos de mayor prosperidad en las mentes de los cubanos, y las plataformas programáticas gubernamentales.

La diseminación global de la COVID-19 y su llegada a Cuba terminaron por acelerar y amplificar una crisis que ya había reemergido inexorable, configurada por factores internos y externos. En el plano doméstico, destaca el detenimiento del ritmo de las reformas, bandazos de política que mermaron importantes resultados ya consolidados y en ciernes (con notable expresión en el sector privado) y la posposición indefinida de nuevas medidas.  Desde el exterior, se añadió un incremento sostenido de acciones de la actual administración de Estados Unidos orientadas a restringir fundamentalmente el acceso de la Isla a divisas y combustibles. Cada pronóstico es más recesivo, el más reciente de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) sugiere una caída del PIB cubano de un 8 %.

En contraste, Cuba cuenta con la fortaleza de haber controlado con éxito la COVID-19. La mayor parte del país se apresta gradualmente a pasar a la tercera fase de recuperación, mientras La Habana y Mayabeque esperan por la estabilización de indicadores, antes de pasar a próximas fases. Sin embargo, sobrevivir a la pandemia no es suficiente, se necesitan cambios trascendentales que permitan mitigar la escasez y la penuria incrementada que inevitablemente enfrentarán los cubanos en el corto plazo, y posteriormente intentar reinsertar al país en una senda de crecimiento y desarrollo. Quizás la pandemia ha constituido el catalizador que ha hecho más obvia la necesidad de las transformaciones.

En un ejercicio de lucidez, el 16 de julio las autoridades han anunciado una estrategia de manejo de crisis que incluye medidas que suponen un reencuentro con las reformas de 2010, rescatando varias nociones básicas y llamando a su profundización. Es pronto, y se mantienen interrogantes sobre sincronía, coherencia, ausencias e incertidumbres en torno a la implementación, pero de manera general lo anunciado parece encaminado en la dirección correcta. Aunque algunas medidas son forzadas por el contexto objetivo actual, la necesidad de buena parte de ellas precede por mucho a la pandemia y ha sido reconocida en diversos documentos gubernamentales rectores de la política económica, y demandada desde la academia y la voluntad popular.

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En este primer anuncio, la propuesta de las autoridades hace referencia a actuar sobre diferentes planos. Plantea una intención de solucionar problemas estructurales tales como el deficiente desempeño del sector agropecuario, la producción manufacturera y las distorsiones del esquema monetario/cambiario vigente. Se indican con la mayor inmediatez acciones orientadas a incrementar la captación de divisas.

Sobre estos problemas, parece quedar más claro cómo las autoridades planean captar mayores montos de divisas a partir de la creciente inclusión de productos en circuitos de venta dolarizados y el acceso de las formas no estatales a canales de comercio exterior y mayoristas, así como la eliminación del gravamen aplicado al dólar. También permanecen muchas incógnitas en torno a la configuración planeada para un esquema productivo y distributivo óptimo, que garantice una mayor producción y acceso a los alimentos, determine cuál será el nivel de profundidad que tendrá la reforma en el ámbito monetario y cambiario y cómo garantizar el despegue de la industria manufacturera y azucarera.

Por otro lado, se apunta a determinada transformación de varios componentes sustantivos del modelo económico cubano: los principios sobre los que se basa la estrategia y las explicaciones desarrolladas abordaron explícitamente cuestiones relativas al binomio formas de propiedad/gestión, los incentivos vinculados a la apropiación, la transformación del diseño de políticas y la estructura de los mercados.

De momento, la mera indicación de cambio y la coincidencia de las propuestas de política con los compromisos más audaces de la reforma refrendada en previos documentos programáticos y consultas populares constituye una señal para el pueblo en general y las formas no estatales en particular, así como para la emigración. Trasciende al ámbito de los inversores extranjeros, socios comerciales, acreedores y otros actores de interés.

Es positivo también el rescate del concepto de bienestar y el reconocimiento, sin que medie eufemismo, de la existencia de una crisis y la necesidad de contar con y aplicar un plan de acción para enfrentarla, así como contenidos en el plano del modelo económico que rebasan el manejo de crisis, y pueden “nivelar” el terreno para la generación de dinámicas de productividad y crecimiento en contextos posteriores.

En la propuesta destaca un grupo de medidas con capacidad de ampliar el rol del sector no estatal y potenciar su gestión. En primer lugar, se mencionó la expansión de las actividades permitidas y la flexibilización de su contenido. Aún habrá que evaluar la implementación, pero debería transitarse con el tiempo a la creación de una lista relativamente reducida de actividades no autorizadas, y dar la bienvenida a nuevas iniciativas nacidas de la innovación en el sector no estatal, pensando en su clasificación, tratamiento fiscal y regulación indirecta, en lugar catalogarlas de desviaciones de lo establecido y prohibirlas. Una propuesta reciente sugiere amplios nomencladores para clasificar una vastedad de actividades económicas a desarrollar, y dónde mirar en el caso cubano.

A su vez, otras dos aristas de las propuestas les permitirían a los actuales cuentapropistas (o al menos, a los que realmente les interese y cuenten con las condiciones para ello) obtener personalidad jurídica. Estas son: el relanzamiento de la creación de cooperativas (que desde antes contaban con las ventajas potenciales de la personalidad jurídica, cierta capacidad teórica de asociación con el capital extranjero y acceso a facilidades crediticias mediante un fideicomiso público), y el reconocimiento de micro, pequeñas, medianas empresas con capacidad de asociación de la propiedad privada y estatal en variantes mixtas. La ampliación de las actividades disponibles al sector privado y el tránsito de la endeble categoría de cuentapropista hacia formas empresariales formales puede generar sinergias productivas cuyo aporte adicional al PIB podría encontrarse entre un 1.5 y un 1.7 %.

Además, las autoridades planean garantizar el acceso de las formas no estatales a canales formales de comercio exterior (mediante empresas estatales especializadas en ello, que hoy brindan ese servicio a empresas y entidades estatales), y a mercados mayoristas (mediante pago en divisas).

El sector no estatal incluía ya a finales de 2018 alrededor del 31 % de las personas ocupadas en la economía, un espacio mucho mayor que el 20 % de inicios del presente siglo. Los cuentapropistas, unos 157 000 en 2010, antes de entrar en vigor la reforma, ascendían a más de 630 000 al cierre de abril de 2020. Esa expansión se produjo en un contexto de notables restricciones, a partir de motores internos y alianzas externas basadas en la confianza entre las partes. Si bien el apoyo foráneo puede restringirse por los efectos de la pandemia en países emisores de remesas y otros capitales, cabe esperar reacciones positivas por parte del sector privado ahora, con la disponibilidad de otros resortes de apoyo y flexibilidad regulatoria. Ello propiciaría un aporte cuantitativa y cualitativamente superior al crecimiento y desarrollo.

La autonomía de las empresas del sector estatal constituye otra área de importancia trascendental. No obstante, habrá que esperar un tiempo para apreciar el verdadero alcance de dicha autonomía, la reacción de las administraciones adaptadas a prácticas verticalistas anquilosadas y si habrá modificaciones reales a los incentivos de la alta gerencia y los trabajadores, que permitan aprovechar una mayor autonomía en cuanto a oportunidades empresariales y dinámicas de productividad.

Como anuncio, las medidas parecen audaces y parte de aquellas necesarias para manejar la crisis e incluso un contexto posterior. Sin embargo, quedan por dilucidar diversos aspectos, de los cuales varios probablemente serán aclarados por las autoridades en próximas comparecencias públicas. Además, hace necesario ampliar los análisis y las acciones a considerar por las autoridades.

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En el ámbito de la inversión extranjera y las persistentes deficiencias en torno a su captación, urge repensar el rol de las agencias empleadoras y sus márgenes leoninos, que propician el encarecimiento de la fuerza de trabajo y un insuficiente incentivo a los trabajadores. También constituyen deudas pendientes eliminar la asignación forzada del rol supeditado de trabajador para los cubanos en las diferentes formas de inversión del capital extranjero, y la regulación de la asociación y el establecimiento de derechos de propiedad para flujos de capital foráneo interesados en pactar con el sector privado doméstico.

Debe considerarse que, de forma general, la cuantía de los montos individuales orientados hacia los emprendimientos estatales permanece fuera del espectro de interés que las autoridades anuncian en las sucesivas ediciones de la Cartera de Oportunidades para la Inversión Extranjera. No obstante, si asumimos que alrededor de un 50 % de las remesas que recibe el país ha sido utilizado como capital semilla o de trabajo en emprendimientos privados, y que estas pueden haber ascendido a unos 3700 millones de USD en 2019, la formalización de las alianzas de privados con foráneos propiciaría la recepción de flujos anuales que ascienden a más de la mitad de los requisitos de la Inversión Extranjera Directa (IED) que en su momento las autoridades consideraron necesarios para garantizar ritmos anuales de crecimiento del PIB superiores al 5 %.

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El sector privado necesitará una política crediticia de amplio espectro, apuntalada en transformaciones más amplias del modelo económico. Esta debe superar la franja “media” hacia la cual hoy se encuentra orientada¹ y potenciar proyectos de nuevos emprendedores (muchos de ellos, pertenecientes a grupos vulnerables, con buenas ideas potenciales, mas en desventaja en cuanto a historial y recursos para iniciar su negocio) y de grandes productores con alta probabilidad de obtener mayores rendimientos productivos y generar empleos.

A su vez, será necesario comprender la importancia de la generación y apropiación de riquezas como incentivo y garante de la reinversión, y actualizar las exigencias fiscales y las escalas progresivas aplicadas a los actuales cuentapropistas. Estas, en algunos casos, pierden de vista el desarrollo de negocios de gran magnitud (a nombre de varios propietarios, cuando en realidad pertenecen a una misma “organización”) y en otras, ponen a los productores con demasiada rapidez en posición de tener que pagar por concepto de impuestos el 50 % de las utilidades obtenidas en sus negocios.

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Otra área que el discurso ligado a las nuevas medidas debe rescatar con urgencia, y en la que se debe explicitar un tratamiento activo y actualizado, es la política social y la atención a sectores vulnerables. Necesitará explicarse en algún momento qué nuevos mecanismos van a facilitar el acceso (al menos, en un horizonte ubicado en el mediano plazo) a los nuevos circuitos de consumo en divisa a los sectores más vulnerables de la sociedad (que no tienen otra manera de adquirir moneda convertible que no sea un mercado informal y tendiente al encarecimiento), y un plan a futuro que propicie su movilidad hacia mayores estándares de bienestar. Por lo pronto, parece asumirse que las medidas propuestas y su potencial de generar recursos y vitalidad a la economía en su conjunto elevarán el bienestar de la sociedad mediante automatismos poco claros.

En tal sentido, se hace necesaria también una transformación de los mecanismos vigentes de asignación igualitaria mediante racionamiento. Definitivamente, la realidad y las nuevas medidas incrementan la desigualdad en la sociedad cubana, por lo que la variante de asignación universal antaño válida debe dar paso a la entrega de un mayor volumen de recursos a quienes más los necesitan, a partir de limitar el acceso de quienes no los requieren.

Ahora bien, los vaivenes de política experimentados en la historia reciente y algunos elementos incluidos en el nuevo anuncio sugieren la presencia de obstáculos que podrían atentar contra los resultados de la nueva propuesta. Entre ellos, podrían destacarse:

• La excesiva gradualidad en la implementación de las medidas anunciadas. El ritmo lento y en desaceleración terminó con una pausa e incluso algunos retrocesos en la reforma de 2010. A su vez, la ausencia de nuevas medidas y la asincronía de políticas limitaron el incremento de la productividad en el sector estatal y la generación de mayor empleo y crecimiento en el no estatal.
• La incapacidad de comprender un nuevo paradigma de planificación. Aun cuando se declara la necesidad de instrumentos indirectos para la regulación, puede mantenerse una contradicción a partir de la permanencia de mecanismos administrativos fundamentalmente prohibitivos, y que pierden de vista la complejidad de la realidad. Un buen ejemplo es el anuncio de que las personas naturales o jurídicas que importen o compren no pueden revender esos productos. Así sin más, se pierde de vista la necesidad de procesos de actualización tecnológica apuntalados con la venta de activos a sustituir, la venta de inventarios que han quedado ociosos, traspasos de negocios (¡que incluyen sus activos!), entre otros muchos casos específicos que la realidad compleja pondrá de manifiesto.
• La falta de incentivos por parte de los funcionarios a cargo de implementar las nuevas medidas, de directivos y trabajadores de las empresas estatales y del empresariado estatal designado para lidiar con la demanda procedente de las formas productivas no estatales y las personas naturales.
• Las rigideces ideológicas o el atrincheramiento de instituciones y estructuras en “zonas de confort” que impiden un despliegue ágil de las medidas anunciadas, su evolución y profundización.
• La propensión histórica al manejo discrecional de fondos destinados a honrar compromisos con acreedores. Definitivamente, la creación de espacios dolarizados y la eliminación del gravamen generarán un mayor acceso a la divisa por parte de empresas estatales y el Gobierno. Ello debe permitir el mantenimiento de una oferta en el sector dolarizado, así como obtener márgenes (no declarados) para abastecer otros mercados y potenciar la industria nacional. La sostenibilidad del esquema dependerá de priorizar el cumplimiento del compromiso con los proveedores del circuito dolarizado, al cual quedan encadenados los otros objetivos mencionados.
• La permanencia de prejuicios hacia las formas no estatales, que tardarán en ser erradicados. Durante mucho tiempo, han perdurado prohibiciones y una política comunicacional que ha visibilizado “pagos indebidos a privados” y formas no estatales en hechos delictivos, sin un balance adecuado que considere la corrupción extendida en el sector estatal y la presencia de un marco regulatorio y fiscal generador de incentivos perversos para los privados.

Surgen a su vez, otras interrogantes para el futuro. Una vez que las formas no estatales puedan acceder de manera estable a los mecanismos formales de comercio exterior, ¿podrán trascender a variantes en que puedan hacerlo de manera independiente, tal como muchas empresas estatales hacen con la anuencia del MINCEX? Determinada porción de los ingresos en divisas obtenidos por las ventas en divisas se destinará a la industria nacional. En la manera en que ello se haga (sea inversión o compra de bienes), ¿se incluirá a las formas no estatales como potenciales beneficiarias? ¿Qué porcentaje de las exportaciones de las formas no estatales se les permitirá conservar en cuentas en divisas? ¿Quién y cómo lo determinará? ¿Será suficiente para garantizar la continuidad de suministros del proceso productivo?

Considérese que al menos en el anuncio inicial se ha indicado que, para las importaciones, además de los precios de las mercancías, serán pagados en divisas gastos logísticos, aduanales y de transportación. ¿Podrán retenerse porcentajes en divisas para propietarios y trabajadores en áreas exportadoras, que permitan obtener utilidades y salarios, y emplearlos en consumo final?

Hay que dar tiempo a los procesos de implementación para intentar evaluar mejor sus efectos reales. Por lo pronto, lo anunciado puede resultar atractivo para un área notable de la sociedad, si se considera que más del 30 % de los trabajadores activos se desempeñan en el sector no estatal. Si bien la demanda interna puede resultar insuficiente, y existen reservas mermadas para el reinicio de las actividades o nuevas inversiones, el sector no estatal comenzará a reaccionar y a proponer ideas novedosas en cuanto el marco regulatorio vigente lo permita. Ello cobrará aceleración en momentos de reapertura de fronteras y arribo de flujos de turistas y la diáspora.

Por otra parte, de manejarse correctamente los circuitos de ventas en divisas, estos pueden mantener un cierto nivel de oferta en las tiendas, garantizar el consumo final y de insumos, y una fuente de divisas de cierta estabilidad a las autoridades. Será esencial lograr no solo niveles de oferta en los ámbitos de CUC y CUP, sino medios de acceso a los mercados dolarizados para emprendimientos y segmentos de la población que no tienen un acceso directo a la divisa, ya sea mediante remesa, salario o colocación de sus producciones en determinados mercados. De lo contrario, se reforzará un mercado formal de élites para la compra de insumos y bienes de consumo, y otro informal de divisas (que ya existe) que también segregará a los más desfavorecidos.

Esta ha sido una primera aproximación. Las autoridades tienen aún mucho que explicar sobre su plan, y pendientes en cuanto a política social orientada a sectores vulnerables. No obstante, el anuncio marca el reinicio de la marcha por un camino correcto. El éxito dependerá de mantener una reforma aperturista y en evolución, con la mira puesta en la producción, el crecimiento, la creciente inclusión social y el desarrollo.

Notas

1. Leon, J., y Pajón, D. J. (2017). “New actors and new policies in Cuba: the role of credit policy in the reform”. En The Cuban economy in a new era: an agenda for change toward durable development. Harvard University Press.